Autor: Hanniel Lênin

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Qual é a função da Ouvidoria Parlamentar da Câmara…

Você sabia que a Câmara dos Deputados tem um órgão específico para receber seus elogios e/ou reclamações sobre a atuação dos deputados federais e para sanar suas eventuais dúvidas sobre os processos internos da Casa? A Ouvidoria Parlamentar é responsável por isso e muito mais!

Criada em 2001, a Ouvidoria é um órgão ligado à Presidência da Câmara e tem como finalidade estabelecer um espaço de diálogo, interação e comunicação direta entre os cidadãos e o Poder Legislativo. Dessa maneira, a Ouvidoria recebe as solicitações, reivindicações, sugestões, dúvidas, comentários, elogios e reclamações da população, que podem ser comunicadas presencialmente, por meio do telefone (Disque-Câmara) ou pelo site oficial da Casa (Fale Conosco).

Sendo assim, cabe à Ouvidoria analisar e encaminhar as demandas da população para os setores adequados. Logo, é possível garantir maior qualidade e celeridade no atendimento e nas respostas às indagações dos cidadãos.

Nesse sentido, a Ouvidoria é a porta-voz da população frente ao Poder Legislativo e, por conta disso, é capaz de aferir a satisfação dos cidadãos e proporcionar o aprimoramento necessário dos processos e serviços oferecidos pela Casa ao povo brasileiro. Ademais, é possível afirmar que o órgão em questão é um instrumento essencial para a manutenção da democracia, uma vez que é capaz de fortalecer a prática da transparência, da ética, da cidadania e da participação popular na Câmara dos Deputados.

Quais são os outros serviços da Ouvidoria Parlamentar?

A Ouvidoria também é responsável por exercer funções mediadoras e interventoras, propondo políticas públicas e promovendo pesquisas, eventos, audiências públicas, consultas e reuniões. A título de exemplo, o Grupo de Trabalho Articulação Legislativa, coordenado pela Ouvidoria Parlamentar da Câmara, elaborou um documento que buscou entender a demanda legislativa de outras ouvidorias públicas, construindo normas-modelo para utilização desses órgãos de acordo com cada perfil político e institucional.

Outro caminho inovador encontrado pela Ouvidoria, em 2019, foi o programa Primeiro Debate. Este tem como intuito engajar pesquisas de opinião sobre temas que englobam questões sociais e dialogar diretamente com os interesses dos cidadãos.

Além disso, outra função da Ouvidoria é participar de seminários, como o 13° Seminário Nacional de Ouvidores e Ouvidorias, realizado em 26 de setembro de 2019, que teve como objetivo principal dialogar a respeito do desenvolvimento das ouvidorias no Brasil.

Como é composta a Ouvidoria Parlamentar?

A Ouvidoria é atualmente composta pelo ouvidor-geral, deputado federal Eduardo Barbosa (PSDB/MG), que foi designado para assumir o cargo em março de 2019 por um ato do ex-presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM/RJ). Logo, devido ao fato do cargo ter duração de dois anos, ele deve ser substituído em breve por uma nova nomeação do atual presidente da Casa, Arthur Lira (PP/AL). O órgão também conta, no atual momento, com os serviços do chefe de gabinete Paulo Henrique Alves Araújo e de assessores, que também devem ser sucedidos por outros profissionais ainda este ano.

Antes de Eduardo Barbosa, outros oito deputados federais já ocuparam o cargo de ouvidor-geral. Quer saber quem são esses parlamentares? Confira abaixo:

Quais são as principais demandas da população?

Cada vez mais os cidadãos procuram a Ouvidoria Parlamentar. Logo, os membros precisam ser capacitados para atendê-los adequadamente. A título de exemplo, no relatório mais recente, emitido em 2019, a Ouvidoria recebeu 2158 demandas, sendo 740 reclamações, 251 sugestões administrativas, 198 denúncias, 192 elogios e 777 demandas fora do escopo, isto é, que não fazem parte da competência do órgão. Dessas 2158 demandas, 2092 foram externas e 66 internas.

Esses números indicam que, entre 2018 e 2019, a Ouvidoria teve um aumento significativo na quantidade de demandas. Para se ter uma ideia, as reclamações tiveram crescimento relativo de 72%, os elogios de 192%, as denúncias de 198% e as sugestões administrativas de 251%. As demandas fora do escopo, entretanto, caíram 14%, demonstrando que houve melhora na compreensão do serviço prestado pelo órgão.

Outro dado interessante é que as reclamações dos cidadãos se concentram, principalmente, em questões relacionadas ao mau funcionamento do Portal da Câmara dos Deputados, à atuação dos deputados federais e aos canais de interação, como o Disque-Câmara e o Fale Conosco.

Como a Ouvidoria Parlamentar atua durante a pandemia?

Em meio ao conturbado contexto marcado pela pandemia da covid-19, canais que possibilitem a comunicação direta entre os cidadãos e as instituições públicas se tornam indispensáveis. Sendo assim, mesmo com a restrição do acesso e da circulação da população na Câmara dos Deputados em decorrência da necessidade de conter a propagação do vírus, os trabalhos da Ouvidoria Parlamentar não foram cessados. Assim, embora os serviços tenham deixado de ocorrer de forma presencial, o órgão não se fechou para a participação e para a manifestação popular, de modo que manteve seus atendimentos por telefone (Disque-Câmara) e pelo Portal da Câmara (Fale Conosco).

Dessa forma, ainda é possível que os cidadãos manifestem suas demandas, exponham suas reclamações e sejam devidamente escutados na Câmara dos Deputados, mesmo inseridos em um cenário econômico, político e social agitado em decorrência da crise pandêmica do coronavírus.

Como entrar em contato com a Ouvidoria?

Endereço (as atividades presenciais estão suspensas temporariamente devido à pandemia): Sala T40 do Anexo II da Câmara dos Deputados.

Telefone (Disque-Câmara): 0800-0-619-619 (a ligação pode ser feita entre segunda e sexta-feira, das 09h às 19h).

Portal da Câmara dos Deputados: camara.leg.br/faleconosco

Referências bibliográficas

https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/ouvidoria/Noticias/a-ouvidoria-parlamentar-marca-presenca-no-13o-seminario-nacional-de-ouvidores-e-ouvidorias-realizado-no-rio-de-janeiro

https://www.camara.leg.br/noticias/595501-OUVIDORIA-DA-CAMARA-FARA-PESQUISAS-DE-OPINIOES-SOBRE-

https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/ouvidoria/Noticias/consultoria-legislativa-torna-se-parceira-do-programa-primeiro-debate

https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/ouvidoria/dados

https://www.camara.leg.br/assessoria-de-imprensa/715566-ouvidoria-parlamentar-da-camara-coordena-pesquisa-sobre-melhorias-normativas-para-a-atuacao-das-ouvidorias-publicas/

https://www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/ouvidoria/sobre

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Produção Legislativa: Autoria

Já tratamos do trâmite legislativo da Câmara dos Deputados em outra matéria, dando ênfase às diversas partes da máquina pública geradora de normas que refletem na vida da sociedade direta ou indiretamente. Os autores das matérias exercem papel importante nesta produção legislativa, chegou a hora de tratarmos dessas figuras.

Visão geral sobre a autoria

A autoria consiste na elaboração de uma proposição legislativa por um ou mais parlamentares, ou seja, ele(a) propõe um texto que crie, modifique ou retire alguma norma do ordenamento brasileiro. Seja esta de impacto direto na sociedade (como a criação de um hospital), indireto (facilitação de investimentos na economia) ou de impacto interno na Câmara dos Deputados (alteração no número efetivo de servidores).

Vale ressaltar que as proposições possíveis de serem criadas nem sempre visam efeitos normativos diretos, pois, por vezes, são proposições que têm efeitos no trâmite das matérias (como às emendas que visam alterar o conteúdo de uma matéria). Ademais, há proposições que precisam de uma quantidade mínima de assinaturas para ser validada (como o requerimento de inversão de pauta), esta exigência é denominada de quórum de apoiamento.

A elaboração de propostas seguem regras contidas no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), e/ou na Constituição Federal (CF) vigente. 

Toda proposição precisa passar pelo crivo preliminar da Mesa Diretora para uma primeira triagem das matérias enviadas pelos parlamentares. Nesta triagem, são barradas quaisquer propostas que sejam evidentemente inconstitucionais, que possam ferir o Regimento Interno ou fujam da competência do Poder Legislativo. Nestes casos, a matéria é devolvida ao autor (art. 137, §1º, RICD), que tem a prerrogativa de recorrer ao Plenário da Câmara dos Deputados, no prazo de cinco sessões da publicação do despacho desfavorável. Mesmo no caso de recurso deferido e a matéria iniciar sua tramitação, haverá manifestação da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) sobre ela, uma vez que é de competência desta comissão falar sobre a constitucionalidade das matérias em geral (art. 137, §2º, RICD).

No tocante a atuação do autor nas comissões, destacam-se a sua responsabilidade por apresentar, explicar, defender e sanar eventuais dúvidas que outros parlamentares tenham sobre sua proposta, sempre respeitando o limite de tempo de fala, réplica e apartes. Os demais deputados podem fazer perguntas pertinentes à matéria para um melhor entendimento sobre o tema e as ideias contidas naquele texto. Ao autor é garantido sempre ao menos um momento de fala durante uma reunião em comissão: ao apresentar a matéria. Ademais, isso não o impede de falar durante o período de discussão.

A construção da proposição precisa seguir algumas regras de redação para corroborar com a chamada boa técnica legislativa. Para tal, existe a Lei Complementar nº 95 de 1998, que detalha as regras de redação que precisam ser observadas. Dentre as regras contidas nesta lei, a título de exemplo, temos:

  • usar frases curtas e concisas (art. 11, I, b);
  • evitar o emprego de sinonímia com propósito meramente estilístico (art. 11, II, b);
  • restringir o conteúdo de cada artigo da lei a um único assunto ou princípio (art. 11, III, b);

Ademais, devido à possibilidade de alterações no texto durante todo o processo de tramitação, a secretaria da CCJC e a Consultoria Legislativa têm participação na elaboração da Redação Final da proposição.

Uma proposta necessita, além das métricas e formatações pré definidas, de uma escrita clara, objetiva e coerente. É preciso, acima de tudo, ser bem fundamentada na seção de justificativa do conteúdo, podendo se valer até de dados estatísticos para comprovar algum ponto de vista e/ou incrementar a credibilidade e relevância da matéria. Podendo, assim, ter um maior engajamento dos outros parlamentares. Vale ressaltar uma curiosidade, nem todas as propostas legislativas são feitas pelos próprios parlamentares, há encaminhamentos de textos de associações, confederações, empresas, assessoria – sob supervisão do parlamentar – e até mesmo da própria sociedade para que o parlamentar dê seu aval. Isso se deve pelo fato dos parlamentares terem, normalmente, uma agenda cheia e ser inviável redigir todas as suas produções. Complementarmente, o conhecimento de um deputado pode não ser vasto o suficiente para abarcar determinado assunto, portanto, a contribuição destes assessores pode garantir projetos mais eficientes e o sucesso de suas aprovações.

Algumas regras que permeiam a autoria

Além de regras sobre as temáticas que são ou não permitidas para a criação de matérias pelos parlamentares, há regras que regem suas prerrogativas, limitações e deveres. Dentre as centenas de artigos regimentais que versam sobre todo o corpo legislativo, há seções dedicadas a tratar sobre a autoria e outras espalhadas em seções correlatas. Portanto, abordá-las não seria possível e, por isso, nos ateremos às mais relevantes para um bom entendimento da dinâmica na prática da produção legislativa.

O tema de matérias a serem criadas no Poder Legislativo pode ser iniciado por vários agentes (acesse este post para mais detalhes), inclusive a própria sociedade civil pode propor projetos de lei (art. 61, §2º, CF). Dentro da Câmara dos Deputados, todos os seus membros têm direito de propor matérias a serem debatidas, tornando-se o autor desta. Contudo, não é permitido que o autor presida a comissão ou Plenário, ou seja, assuma a posição de “diretor dos trabalhos” (seja como presidente de comissão ou Plenário), pois é incompatível com a posição de autor da matéria (art. 43, RICD). A justificativa, embora simples, reside no conflito de interesses: o presidente de comissão precisa prezar pela imparcialidade para o bom andamento dos trabalhos, enquanto a posição de autoria defende os seus argumentos e convencer seus pares a apoiá-lo.

Uma mesma matéria pode ser apresentada de maneira coletiva entre os parlamentares, neste caso, é assinada em conjunto por todos(as) que participaram da elaboração. Para fins regimentais, é considerado como autor todos os signatários da proposta (art. 102, §1º, RICD). Não obstante, a sequência das assinaturas também define qual dos deputados irá gozar das prerrogativas conferidas ao autor: sendo reservada ao parlamentar que assinou primeiro (primeiro signatário) (art. 102, §2º, RICD).

Dentre as prerrogativas de Autor, está a possibilidade dele incluir sua matéria na Ordem do Dia para ser discutida na reunião imediata. Isso ocorre pois é possível que os prazos previstos para encerramento das apreciações sejam extrapolados, a depender do teor da pauta. Neste caso, a relatoria é designada para proferir parecer na mesma reunião ou até a seguinte (art. 52, §4º, RICD).

Há também a possibilidade de uma proposição ser retirada de tramitação, entretanto, só poderá ser feita a partir de requerimento apresentado pelo autor ou pela metade mais um dos autores (sendo deferida ou não pelo Presidente da Câmara). Caso já tenha algum parecer favorável de alguma comissão, só caberá ao Plenário deliberar sobre a retirada: sendo necessário aprovação de maioria absoluta (art. 104, §§1º e 2º, RICD).

Em contrapartida, é possível que uma proposta que tenha sido arquivada retorne para tramitação do ponto em que parou. Neste caso, é necessário  requerimento do autor, ou autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias após a primeira sessão legislativa da legislatura subsequente. Em outras palavras, uma proposição pode ser desarquivada até cerca de seis meses após a primeira sessão legislativa do novo mandato presidencial (art. 105, parágrafo único, RICD).

Complementarmente, nem toda matéria é passível de arquivamento, alguns casos são: que tenha todos os seus pareceres favoráveis, de iniciativa popular, que sejam originárias ou tenham tramitado no Senado, dentre outras (art. 105, RICD). Neste sentido, é pertinente frisar que as matérias que tenham sido rejeitadas em seu trâmite, não poderão ser desarquivadas. Isso deve ao fato de não ser razoável, e nem corroborar com o andamento dos trabalhos, retomar a discussão de uma proposta que já tenha sido debatida e decidida pela sua rejeição.

Produção legislativa antes e durante a pandemia

Normalmente, as proposições de iniciativa de deputados são apresentadas por meio de um sistema eletrônico próprio da Câmara (art. 101, RICD), de segunda a sexta-feira, das 9h às 19h, ou até o término da sessão. Com a limitação dos trabalhos presenciais no Congresso a apresentação de proposições e de documentos legislativos passou a ser feita por meio do Sistema de Deliberação Remota (SDR) e do Sistema de Tramitação e Informação Legislativas (Infoleg).

No dia 20 de março de 2020 foi publicado o Ato da Mesa nª 123, definindo que todas as proposições acessórias às constantes da ordem do dia, como requerimentos (que em períodos de normalidade são entregues presencialmente, durante a sessão), também sejam apresentadas através do Infoleg, podendo ser apresentadas por meio de e-mail institucional específico quando autorizado pelo Presidente. Apesar destas alterações, não foram criados limites para a apresentação de nenhum tipo de proposição nem restrições enquanto o tema das proposições.

Nos propomos a fazer uma breve comparação entre a apresentação de proposições durante o período da pandemia e durante o mesmo período do ano anterior a fim de verificarmos as diferenças que podem ter sido trazidas pela crise sanitária. Assim, foi feito um recorte temporal iniciando em 23 de março de 2020, primeira segunda-feira após a implementação do Decreto Legislativo nº 6/2020, que reconheceu o estado de calamidade pública em todo o país para a adoção de medidas emergenciais e temporárias para o enfrentamento do novo coronavírus, e finalizando em 23 de junho de 2020, data da elaboração deste conteúdo. As informações foram coletadas através da plataforma “Dados Abertos” de ambas as casas legislativas.

Durante o período analisado para o ano de 2020, os parlamentares do Congresso Nacional apresentaram um total de 6.124 proposições. Analisando o mesmo período do ano de 2019, compreendido por noventa e dois dias corridos, verificamos que naquele ano o número de proposições apresentadas pelos parlamentares do Congresso Nacional foi de 7.507, resultado cerca de 22,58% superior ao verificado no ano atual. Apesar disso, não é possível afirmar que a baixa se deu decorrência direta da situação da pandemia, uma vez que a diferença não é tão grande, ficando abaixo de ¼, além de não terem sido analisados anos anteriores.

Os parlamentares apresentaram menos proposições no período compreendido no ano de 2020 do que no mesmo período do ano anterior, atuando menos do ponto de vista da autoria. Todavia, houve uma alteração relevante nos tipos de matérias mais apresentadas. Em 2019, os parlamentares apresentaram, enquanto autores, 2.067 Projetos de Lei (PLs), considerando PL, PLP e PLV (um adendo: a apresentação de substitutivo a uma MP transforma ela em uma PLV, mas a autoria continua sendo do Poder Executivo); já em 2020 foram apresentados 2.851 Projetos de Lei. Enquanto autores de Requerimentos (REQs), em 2019 foram apresentados 4.232 requerimentos, considerando requerimentos do Senado, da Câmara, do Congresso e de Informação, contra 2.461 requerimentos apresentados durante o mesmo período no ano de 2020. Houve, assim, um aumento de cerca de 37,93% na apresentação de Projetos de Lei e uma redução de 41,85% na apresentação de Requerimentos.

Outro fator interessante é acerca das palavras utilizadas na ementa das proposições apresentadas. Verificamos que das 6.124 proposições de autoria parlamentar que foram apresentadas no período analisado em 2020, 1.052 proposições continham o termo “saúde” em sua ementa. Já dentre as proposições apresentadas no período analisado para o ano de 2019, apenas 428 das 7.507 apresentavam o termo “saúde” na ementa.

Dinâmica de produção legislativa no Politeia

Na simulação do Projeto Politeia, os participantes são envolvidos na construção direta de projetos de lei. Além dos projetos de lei e projetos de lei complementar, existem outras espécies de proposições legislativas que deverão ser elaboradas pelos participantes da simulação e que são matérias constantes e de grande importância para o desenvolvimento dos trâmites legislativos, em comissões ou em Plenário, são elas: os pareceres, as emendas, os avulsos, recursos e requerimentos. Destes, somente o avulso é de responsabilidade da Organização do Politeia.

O trabalho da Organização é fundamental nesse processo uma vez que os membros, além de oferecerem aos simulantes treinamento anterior à simulação, estão em constante disposição para orientar e dar feedbacks sobre a prática legiferante, realizando um trabalho similar à Consultoria da Câmara dos Deputados, como veremos a seguir.

Durante a elaboração das proposições, os simulantes devem usar como fontes norteadoras de seus trabalhos a Constituição de 1988, o Regimento Interno do Politeia (RIP) e a Lei Complementar nº 95/1998. Nenhum projeto de lei poderá estar em discordância com o texto estabelecido e consolidado na Constituição Federal. Há de se ressaltar também que a Organização incentiva a apresentação de matérias de autoria própria dos simulantes. Contudo, pode haver apresentação de propostas reais do Legislativo, desde que indicando de qual matéria e autor aquele texto pertence. Caso não seja observada esta cautela, o texto será enquadrado na prática de plágio e consequentemente arquivado. A proposta do Projeto Politeia é que os participantes exercitem sua criatividade e a capacidade de reflexão da situação político-social do Brasil.

Assim como na Câmara, os projetos podem ser submetidos individual ou coletivamente, sendo considerados seus autores todos os signatários. Vale relembrar que o primeiro a assinar será o único dos autores que terá as prerrogativas regimentais. Contudo, para um melhor controle dos trabalhos legislativos, a apresentação de projetos no Politeia acontece semanas antes da simulação começar. Estes devem ser enviados por meio eletrônico para a Organização do Politeia.

Após o recebimento, a Organização faz considerações acerca da técnica legislativa e, posteriormente, retornará os projetos com os devidos comentários e sugestões de mudança, se necessário. Assim, é necessário atentar-se às alterações sugeridas, pois em casos flagrantes de inconstitucionalidade ou vício de iniciativa (que não é competência da Câmara), a matéria não tramitará na simulação. Por fim, os parlamentares têm o prazo de uma semana para encaminhar a versão final dos projetos à Organização, que fará o despacho para as comissões e distribuirá a cada participante, na medida do possível, um projeto para ser relatado. Como forma de incentivo e fomento à criação de projetos, prioridade da designação de relatoria é para aqueles que apresentaram projetos.

No âmbito de cada comissão, os pareceres dos projetos de lei elaborados pelos participantes serão discutidos e votados. Durante a discussão na comissão, o autor do projeto pode usar da palavra durante cinco minutos, sendo também facultada a apresentação de requerimentos de exclusividade deste. E, assim como na Câmara, nenhum deputado pode presidir reunião enquanto for autor ou relator da matéria em pauta. Não obstante, mesmo que o presidente não seja autor/relator de determinada matéria, ele pode tomar parte da discussão, entretanto, ele deve ceder sua posição de presidente temporariamente para seu vice ou secretários subsequentes na ordem de substituição. Seu retorno como presidente só se dará quando encerrada a discussão e votação da referida matéria.

A título de curiosidade, você sabia? Na última edição, foi apresentado um total de 148 projetos. Além disso, foi possível solicitar o desarquivamento de projetos que tramitaram na edição passada, caso o autor requeresse (art. 71, parágrafo único, RIP). Esse dispositivo possibilitou a apreciação de mais 10 projetos, que foram apresentados em 2018, na simulação de 2019.

A Organização do Politeia incentiva e destaca a importância da elaboração das proposições na simulação. Para evidenciar esta importância, anualmente a Gestão do Politeia seleciona alguns projetos de lei e os encaminham para a Câmara dos Deputados como sugestão legislativa. Ressalta-se também que os projetos são imprescindíveis para que as comissões mantenham funcionamento, tendo diversas matérias a ser apreciadas na pauta. Além de promover o aprendizado prático das atividades legislativas, a produção legislativa no Politeia é uma ótima oportunidade de propor novas ideias ou mesmo colocar em debate propostas já vigentes, democratizando um espaço de participação e proporcionando uma experiência no processo legiferante.

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Relatoria Legislativa

O que são relatoria e relator?

O processo de construção de leis no Brasil ocorre de maneira gradual e organizada de acordo com regras bem estabelecidas. Estas regras são encontradas tanto na Constituição Federal de 1988 quanto nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados (RICD), do Senado Federal (RISF) e no Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN). Esta organização é indispensável para o bom andamento do Poder Legislativo, pois dita como o processo de elaboração de uma proposta legislativa deve ocorrer, desde sua apresentação à Mesa até sua promulgação.

No trâmite (termo dado ao processo de criação/discussão das leis dentro das Casas legislativas) de uma proposta é exigido que determinados ritos sejam cumpridos, dentre eles: a relatoria. Este texto se debruça a esclarecer o que é e como funciona o processo de relatar uma proposição.

Em termos mais elucidativos, a relatoria é a parte do processo legislativo que se concentra no debate de uma proposta, seja ela um Proposta de Emenda à Constituição (PEC), um Projeto de Lei Ordinário (PL), um Projeto de Lei Complementar (PLP), uma Medida Provisória (MP) e demais projetos. Já o relator é o parlamentar designado a elaborar o parecer, que consiste em um documento dividido em três partes (art. 129, I, II e III):

  • O relatório: é um resumo sistemático da proposição em pauta, contendo todos os seus principais pontos bem como um resumo das decisões obtidas em comissões anteriores (caso haja) (art. 129, I, RICD);
  • O voto do relator: é sua opinião sobre aquela proposição, podendo ser favorável ou contrária em partes ou em sua plenitude, assim como é permitida a incorporação de mudanças no texto: por emendas ou substitutivo. Vale ressaltar que seu voto deve estar bem justificado (art. 129, II, RICD);
  • O parecer da Comissão: é a parte que reúne as conclusões daquele debate e também a indicação dos parlamentares votantes. O parecer só será considerado da Comissão quando aprovado em todos os seus termos, caso contrário, é possível rejeitá-lo integralmente e designar novo relator (art. 129, III, RICD).

É importante ressaltar que nas comissões, diferente do Plenário, os votos dos parlamentares são quanto à aprovação ou rejeição do parecer do relator e não da proposta que está sendo debatida. Esta distinção é fundamental, pois o parlamentar que se posiciona favoravelmente à proposta deve votar contrariamente ao parecer que a desaprova a matéria. Por exemplo, caso o relator apresente parecer rejeitando projeto de lei que vise criar o Dia Nacional do Projeto Politeia, o parlamentar que concorde com a instituição desta celebração deve votar contra o parecer, pois o relator está rejeitando o PL.

Sendo aprovado pela maioria dos parlamentares presentes na Comissão (quórum de maioria simples), o parecer se torna oficialmente o parecer da Comissão e deixa de ser exclusivamente do relator. Isso se dá pois o “parecer é a proposição com que uma Comissão se pronuncia sobre qualquer matéria sujeita a seu estudo” (art. 126, RICD). Dessa forma, mesmo que seja elaborado por um parlamentar, o parecer é um documento de posicionamento da Comissão sobre aquela matéria em pauta.

Há um adendo que, mesmo que o relator seja designado a dar parecer à uma proposição específica, ele também é responsável por emitir parecer para todas as outras proposições que eventualmente forem apensadas à matéria principal. Este apensamento é uma anexação de outras proposições que tenha um teor similar àquela proposta em debate, para assim dar celeridade ao processo legislativo.

Confira as prerrogativas do relator:

Distribuição de relatoria como disputa política

O processo legislativo é permeado por diversos mecanismos de negociação e abarca prerrogativas que podem gerar entraves na aprovação de um projeto ou dar celeridade à tramitação. Dessa forma, pode-se observar que a relatoria é um dos principais meios de negociação entre os parlamentares da Casa.

O desenvolvimento de um relatório, bem como sua votação são essenciais ao processo legislativo. É neste momento que serão apresentadas possíveis alterações à proposição e consequentemente votadas a favor ou contra a permanência destas mudanças. Não apenas isso, trata-se de situação que o parlamentar assume uma posição de destaque perante seus pares, seus eleitores que o acompanham e seu próprio partido.

No processo de deliberação, é comum haver discordâncias, especialmente quando um projeto polêmico está em pauta. Tendo isso em vista, a designação de relatoria poder ser, também, utilizada para atenuar ou acirrar uma disputa política. A exemplo disso, o presidente da Câmara dos Deputados (que tem prerrogativa para designar relatores às proposições no Plenário da Casa) pode selecionar relator que é sabidamente contrário à proposta de interesse do chefe do Poder Executivo no intuito de dificultar sua aprovação. De igual maneira, pode realizar a mesma manobra para facilitar a aprovação de pautas importantes para o Governo.

A exemplo disso, foram veiculadas notícias informando que o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM/AP), passaria a relatoria da Medida Provisória nº 905, de 11 de novembro de 2019, no plenário do Senado, para o líder do PT (senador Rogério Carvalho (PT/SE)) que é partido de oposição ao governo. Esta situação se deu, segundo as notícias, pela saída de Luiz Henrique Mandetta do Ministério da Saúde e pelas acusações do presidente da República contra Rodrigo Maia (DEM/RJ), alegando que ele estaria colocando os governadores contra o Executivo. O fato de o Presidente da Câmara, o Presidente do Senado e o Ex-ministro de Estado da Saúde serem membros do mesmo partido, o Democratas; e com o novo rito de tramitação para as Medidas Provisórias durante a pandemia da Covid-19, que incumbe ao Presidente do Senado a designação de um relator para a Medida Provisória no plenário da Casa, Davi Alcolumbre teria utilizado suas prerrogativas para confrontar o Presidente da República.

Apesar de não ter ocorrida a troca efetiva, não constando tais informações na tramitação da Medida Provisória, este é um bom exemplo de como a distribuição de relatoria pode ser utilizada em uma disputa política.

Relatoria em Comissão

As proposições que tramitam na Câmara dos Deputados obedecem um ritmo sequencial em várias Comissões, pelas quais é oportuna sua deliberação, por tratar de assunto que a elas competem. Embora o Plenário seja soberano e tenha a última palavra na Casa, nem todas estas matérias têm sua apreciação condicionada ao Plenário, pois as Comissões podem ter caráter conclusivo, ou seja, um projeto de lei pode passar por todo seu processo de deliberação e votação apenas nas Comissões. Contudo, para todos os efeitos, as propostas deverão ser acompanhadas de uma relatoria em cada Comissão que transite.

De acordo com o art. 52, §1 do RICD, o relator terá metade do prazo destinado a sua Comissão para apresentar seu parecer. Este prazo pode variar a depender do tipo de tramitação do projeto. A exemplo disso, Comissão em regime de tramitação ordinário tem quarenta sessões para apreciar a matéria, desta forma, o relator tem vinte sessões para emitir seu parecer. Adicionalmente, este prazo pode ser prorrogado pelo presidente da Comissão, a pedido do relator. Diante do esgotamento destes prazos o presidente deve designar outro membro como relator ou tomar para si a relatoria do projeto. Após a aprovação do relatório nesta primeira Comissão, o projeto segue para a próxima, onde também ocorre o mesmo processo.

Relatoria em Plenário

Em casos específicos pode ser dispensada a apresentação do relatório em Comissão, havendo a designação de um relator de plenário para proferir o parecer:

  • Se os prazos previstos no art. 52 do RICD forem esgotados, a Comissão pode, a pedido do autor da proposição, deferir a inclusão na ordem do dia mesmo com o parecer pendente. Neste caso, o relator ainda pode apresentar o parecer até o começo da discussão da matéria, mas caso não o faça cabe ao presidente designar um novo Deputado para relatar a matéria em plenário (art. 52, §4, RICD);
  • Se a Comissão apresentar um requerimento, assinado por um terço de seus membros e este for aprovado pela maioria absoluta da respectiva composição plenária, no intuito de incluir matéria na Ordem do Dia para apreciação imediata e ainda esteja pendente a emissão de parecer, será designado um relator para proferir parecer oral no plenário da Comissão (art. 52, §5, RICD);
  • Quando aprovado requerimento de urgência para uma matéria, esta é incluída em primeiro lugar na Ordem do Dia, se os pareceres das Comissões estiverem pendentes e elas julgarem não estar preparadas para proferir o parecer na sessão, estas podem solicitar o prazo de duas sessões para elaboração do parecer. Mesmo após este prazo concedido, se a matéria ainda estiver pendente de parecer, ao ser anunciada a discussão, o presidente deve designar um deputado para proferir seu parecer oral em Plenário (art. 157, RICD);
  • O novo rito de tramitação das Medidas Provisória durante a pandemia da Covid-19 dispensa a apresentação de parecer mediante uma Comissão Mista. Desta forma, tanto o Presidente da Câmara quanto o Presidente do Senado devem designar um parlamentar para relatar a Medida Provisória no plenário das respectivas casas.

Como funciona a relatoria em Medida Provisória?

A Medida Provisória (MP) é um tipo de proposta legislativa de prerrogativa exclusiva do presidente da República e se aplica a ela um regime especial de tramitação. Para apreciar uma MP é necessário instalar uma Comissão Mista, contendo senadores e deputados em sua composição. 

Neste cenário, por ser um rito especial, esta Comissão tem a responsabilidade de emitir parecer que verse tanto sobre a admissibilidade quanto o mérito da matéria. Por ser o posicionamento de uma única Comissão e não de várias (como é o rito comum de proposta ordinária), o relator tem maior preponderância e mais responsabilidade sobre o seu parecer.

A exemplo disso, pode-se considerar a Medida Provisória nº 459, de 25 de março de 2009, que versa sobre o Programa Minha Casa Minha Vida. Este foi um caso que evidencia a dimensão do volume de emendas que uma proposição pode receber, pois foram mais de 300 emendas sugeridas só na Câmara dos Deputados. O então relator, deputado Henrique Eduardo Alves (MDB/RN), emitiu seu parecer para a MP, bem como para todas as emendas.

Para esses casos, o RICD conta com um dispositivo que prevê a distribuição da relatoria para outros parlamentares, dividindo, assim, a matéria em partes e facilitando seu estudo. Contudo, é necessário escolher quem será o Relator-Geral (bem como seu substituto) e o Relator-Parcial (e seu substituto). Ao final da elaboração do parecer, será entregue um único documento à Mesa da Comissão (art. 57, II, RICD).

Como estão as relatorias no período da covid-19?

Devido às atividades no Congresso estarem restritas em decorrência do estado de calamidade pública provocado pela covid-19, as relatorias dos projetos também tiveram o seu fluxo alterado. Para atender às demandas, criou-se o Sistema de Deliberação Remota (SDR), no qual a apresentação de proposições e documentos legislativos deverá ser feita remotamente. Serão votadas por meio deste sistema matérias que tenham manifestação favorável de líderes que representem dois terços dos membros da Casa, além das lideranças do governo, da Maioria, da Minoria e da oposição. Estas proposições vão tramitar em regime de urgência e ficarão suspensos os prazos regimentais para apresentação de recursos, emendas e outras proposições que não estejam em pauta.

Por se tratar de um regime de urgência, poderá o presidente da Casa, caso a proposição pautada ainda não tenha sido apreciada pelas Comissões, designar relator à matéria para apresentar parecer em Plenário. E, o prazo para apresentar emendas é de até duas horas antes da Sessão convocada para sua apreciação.

Em relação aos projetos de orçamento, como previsto em Ato Conjunto nº 2 de 2020, somente poderão ser pautadas as matérias urgentes ou relacionadas com a pandemia da covid-19, com o consentimento de 3/5 (três quintos) dos líderes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Nesse caso, deverá funcionar como relator, na sessão remota da Casa a que pertença, o parlamentar que eventualmente tenha sido designado relator, antes da publicação do Ato, no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).

Já em relação às Medidas Provisórias, como visto no nosso post sobre o novo fluxo de tramitação das MPs, com a extinção da apreciação por uma Comissão Mista, haverá apenas um relator designado em cada uma das Casas: um relator na Câmara, como Casa Iniciadora, e um relator no Senado, como Casa Revisora. Assim, o parecer será discutido e analisado junto com suas possíveis emendas diretamente nos Plenários das duas Casas do Congresso Nacional, separadamente.

Além disso, é importante mencionar que esse fluxo é provisório e perdurará apenas enquanto durar a restrição das atividades no Congresso. Portanto, essa alternativa oferecida pelo sistema remoto para o funcionamento das Casas não deve se tornar uma realidade após o fim da pandemia.

Como funciona a relatoria no Politeia?

Durante a simulação do Projeto Politeia, os participantes, no papel de deputados, escrevem proposições, fazem relatorias e discutem Projetos de Lei ordinários ou complementares, atuando com grande fidelidade e realismo. Assim, os deputados também simulam o processo de relatoria, com a elaboração de pareceres, de forma similar ao que acontece na Câmara dos Deputados. 

O parecer no Politeia é o documento pelo qual a Comissão emite sua opinião a respeito de uma matéria e serve de base para a tomada de decisão nas deliberações em Plenário. É importante ressaltar que nenhum projeto poderá ser votado sem que haja um parecer escrito da Comissão responsável por sua apreciação, exceto quando a proposição tramitar em regime de urgência, neste caso o parecer poderá ser proferido oralmente em Plenário.

Como adaptação, a designação da relatoria da primeira Comissão pela qual a proposição irá tramitar caberá à Organização do Politeia. As relatorias são, portanto, atribuídas de maneira aleatória às Comissões, sendo dada prioridade aos deputados que elaboraram projetos de lei. A partir da segunda Comissão, seu presidente designará o relator, assim como no processo legislativo oficial.

Dessa forma, a Comissão discute e vota o parecer apresentado pelo relator em reunião; sendo este escolhido pelo presidente da Comissão. As decisões em reunião são feitas quando houver maioria de votos, mediante maioria absoluta dos membros presentes e, em caso de empate, predomina o voto do relator. Já as emendas propostas por outros parlamentares apresentadas em Comissão são entregues ao relator e, caso sejam acatadas, serão apreciadas juntamente com o parecer do projeto, constituindo um substitutivo.

No processo de votação das Comissões, assim como na vida real, caso algum membro discorde do parecer do relator, ele tem o direito de apresentar um “voto em separado”, o qual tem a mesma estrutura de um parecer: deve ser apresentado por escrito e deve ser fundamentado. Esse voto, na maioria das vezes contrapõe-se ao parecer do relator podendo, inclusive, se tornar o parecer vencedor caso o relatório original seja rejeitado. 

Dessa forma, se a maioria do colegiado concordar com o posicionamento da relatoria, o relatório passa a constituir o parecer da Comissão e, caso discorde, outro parlamentar será designado para elaborar um parecer. Nesse segundo caso, um novo parecer será proferido oralmente logo após a votação, e, posteriormente, entregue por escrito pelo relator substituto à Organização do Politeia até a reunião ordinária seguinte, salvo se vencido ou ausente este, caso em que o presidente designará outro deputado para fazê-lo. Ademais, o parecer vencido que não for aprovado também será considerado como voto em separado. 

Você sabia? Na última edição do Politeia, em 2019, foram aprovados cerca de 175 pareceres sobre as mais diversas matérias nas 8 Comissões, durante o total de 6 reuniões em cada uma delas.

Como visto, a execução desse trabalho é primordial para contribuir com o aprimoramento do conhecimento relativo ao processo legislativo dos participantes, proporcionando uma visão ainda mais completa e participativa de como funciona o processo de construção e aprovação de leis.