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Sessão do Congresso Nacional

Casos para sessão conjunta

A sessão conjunta reúne os parlamentares das duas casas legislativas, isto é, senadores e deputados federais, reforçando a característica bicameral do sistema legislativo brasileiro. Essa sessão ocorre em casos específicos determinados pela Constituição Federal e pelo Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN). Via de regra, a sessão ocorre na Câmara dos Deputados, contudo, esta é uma medida facultativa, podendo os parlamentares escolherem outro local que julgarem apropriado, segundo o art. 3º do RCCN [1]. 

No que tange aos dispositivos da Constituição Federal acerca da sessão conjunta, o art. 49 dispõe de um amplo rol de medidas que são de exclusividade do Congresso Nacional. Dessa forma, estão sob a responsabilidade conjunta das duas casas legislativas: a aprovação ou mesmo a suspensão do estado de sítio e estado de defesa; julgar as contas apresentadas pelo Presidente da República; resolver acerca de tratados internacionais que possam interferir de forma gravosa no patrimônio nacional; conceder autorização ao Presidente da República a declarar guerra, ou celebrar a paz, entre outros. 

Ainda no âmbito do texto constitucional, imprescindível observar o §3º do art. 57, vejamos:

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

§ 3º Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:

I – inaugurar a sessão legislativa;

II – elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns às duas Casas;

III – receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República;

IV – conhecer do veto e sobre ele deliberar.

Como visto, são esses os casos em que haverá a reunião entre as duas Casas, segundo os dispositivos da Constituição Federal. Contudo, não finda-se no texto constitucional as disposições acerca da sessão conjunta. De forma mais específica, pontua-se o RCCN, ou seja, o conjunto de normas que visa orientar os trabalhos dos parlamentares quando necessário para o bom desempenho da prática legislativa no âmbito aqui exposto. Já em seu art. 1º há a disposição dos casos em que será de competência do Congresso Nacional a deliberação e aprovação de certas medidas, isto é, a convocação de uma sessão conjunta. Além do disposto no art. 57 da CF, estão:

  • a promulgação de emendas à Constituição Federal; 
  • discutir e votar o Orçamento [2]; 
  • delegar ao presidente da República poderes para legislar; 
  • a realização de sessões destinadas a homenagear Chefes de Estados estrangeiros e comemorativas de datas nacionais. 

Para além dos principais casos, o art. 1º do RCCN pontua ainda que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão para atender os demais casos previstos na Constituição Federal e no próprio Regimento Comum.

Direção dos Trabalhos 

Sendo a sessão conjunta a reunião entre as duas Casas, logo, esta será conduzida pela Mesa Diretora composta tanto por membros da Câmara dos Deputados quanto do Senado Federal. Vejamos abaixo a composição da Mesa do Congresso Nacional:

Esta composição é instituída pelo §5º do art. 57 da Constituição Federal, dessa forma, a Mesa será sempre presidida pelo presidente do Senado Federal, sendo os demais cargos ocupados alternadamente pelos parlamentares equivalentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Portanto, atualmente o presidente da Mesa do Congresso Nacional é o parlamentar Davi Alcolumbre, senador pelo estado do Amapá, filiado ao partido Democratas. Veja aqui os demais parlamentares que compõem a Mesa. 

Além da composição da Mesa para o andamento da sessão, o papel do líder destaca-se na condução dos trabalhos no Congresso Nacional. Assim como nas duas Casas Legislativas há a atuação dos líderes [4], na sessão conjunta esse papel é igualmente importante. A composição do quadro de líderes para a sessão conjunta é respaldada pelo RCCN. A escolha dos líderes segue as especificações do art. 4º, sendo que cada líder pode indicar vice-líderes. Em regra, os líderes são indicados pela bancada (partido ou bloco parlamentar), e o número de vices-líderes é determinado de acordo com o tamanho da bancada e respectivas regras regimentais.

Funcionamento da sessão conjunta

As sessões conjuntas do Congresso Nacional que não possuem data predeterminada devem ser convocadas pelo presidente do Senado Federal ou de seu substituto. Antes de realizar a convocação é necessária audiência da Mesa da Câmara dos Deputados. No entanto, algumas sessões possuem data ou prazo determinado para ocorrer, como por exemplo: 

  • de inauguração da sessão legislativa (data: 2 de fevereiro ou primeiro dia útil subsequente, quando recair em sábado, domingo ou feriados); 
  • posse do presidente e do vice-presidente da República (data: 1º de janeiro do ano seguinte ao da sua eleição);  
  • recebimento e leitura da mensagem do presidente da República que encaminha o projeto de lei orçamentária anual (prazo: dentro de 48 horas de sua entrega ao presidente do Senado); e 
  • deliberação de vetos (data: todas as terceiras terças-feiras de cada mês)

As sessões conjuntas possuem duração de quatro horas, são normalmente públicas e possuem um quórum de abertura de um sexto da composição de cada Casa do Congresso – 86 deputados e 14 senadores. Caso o quórum não seja atingido, o presidente deve aguardar até trinta minutos para que o quórum seja alcançado. Se o quórum mínimo não for atingido no prazo de trinta minutos, a sessão não se iniciará. 

Ademais, existe a possibilidade de uma sessão não ser pública, para isso acontecer o presidente ou líder devem propor a realização de uma sessão secreta, pré-fixando data e finalidade. A apreciação da requisição de sessão secreta pelo Congresso é feita de forma secreta. Na discussão e no encaminhamento da votação poderão falar quatro oradores, dois de cada Casa, pelo prazo de dez minutos na discussão e cinco minutos no encaminhamento da votação. Nas sessões secretas e nas deliberações da proposta de sessão secreta, apenas congressistas podem participar e, quando a sessão acaba, a ata é lacrada e encaminhada ao arquivo. 

O Regimento Comum do Congresso Nacional também prevê a possibilidade de suspensão da sessão por conveniência da ordem ou em razão de outros motivos. Caso a sessão seja suspendida e a razão de sua suspensão tenha sido resolvida, a sessão é retomada do ponto em que foi suspensa, e o tempo em que esteve suspendida não conta para o prazo regimental. Além disso, a sessão também pode ser encerrada, entre os motivos de encerramento estão o caso de falecimento de congressista ou de chefe de um dos Poderes da República – Executivo, Legislativo e Judiciário – ou a falta de quórum de abertura. No último caso, qualquer parlamentar pode solicitar o encerramento da sessão. Na ocorrência do término do tempo de uma sessão durante o processo de votação, esta deve ser finalizada independente do tempo que dure e sem necessitar de requerimento de prorrogação de sessão.  

Em casos que seja necessária a prorrogação da sessão, o presidente ou qualquer congressista, por meio de requerimento, deve propor a prorrogação por prazo fixo. O requerimento deve ser votado assim que apresentado, não permite discussão e nem encaminhamento de votação. A prorrogação pode ocorrer mais de uma vez. 

As sessões conjuntas são divididas em Expediente – breves comunicações e leitura do expediente – que possui trinta minutos; e Ordem do Dia – deliberação de proposições. 

Nas sessões conjuntas, a apreciação de matérias é realizada em apenas um turno de discussão e votação. A discussão da proposição principal, das emendas e subemendas é feita em conjunto, além disso, o tempo de fala máximo é de vinte minutos e, preferencialmente, a ordem de fala é de forma alternada entre parlamentares favoráveis e contrários à matéria. A discussão é encerrada:

  • após o último orador inscrito falar;
  • quando não houver inscritos;
  • ao término de outra sessão convocada para finalizar a discussão da proposição; ou 
  • por meio de aprovação de requerimento de líder ou de dez membros de cada casa, após falarem, pelo menos, quatro senadores e seis deputados. 

O Regimento Comum não permite o adiamento da discussão, porém é possível adiar a votação pelo prazo máximo de 48 horas, desde que não prejudique a apreciação da proposição no seu prazo constitucional, mediante apresentação de requerimento por líder e aprovação do Plenário. O RCCN não permite a discussão de requerimentos apresentados durante a sessão conjunta, no entanto, é permitido o encaminhamento de votação por dois membros de cada Casa, preferencialmente um favorável e um contrário ao requerimento, pelo prazo de até cinco minutos cada. 

Na sessão conjunta – apesar de o Congresso estar reunido – cada Casa vota separadamente cada matéria. Portanto, caso uma das Casas vote contrária a uma matéria, ela é rejeitada. O Regimento Comum permite três modalidades de votação:

  • processo simbólico (os congressistas que aprovam a matérias ficam sentados, enquanto ficam de pé os que a rejeitam); 
  • processo nominal (os votos de cada congressista ficam expostos no painel eletrônico ou são feitos por cédulas que permitam a contagem eletrônica); e
  • processo secreto (cada congressista recebe uma sobrecarta uniforme e se dirige a cabine onde se encontram as cédulas de votação. Após colocar a célula escolhida dentro da sobrecarta, o congressista deve depositar a sobrecarta na urna) 

Caso não haja quórum para deliberação – maioria absoluta da Câmara dos Deputados (257 deputados) e do Senado Federal (41 senadores) – e exista projeto em fase de votação, o presidente deve passar para a matéria seguinte na pauta. Se todas as matérias em pauta em fase de discussão tiverem sido discutidas, o presidente poderá suspender a sessão por até trinta minutos, conceder a palavra a congressistas ou encerrar a sessão, caso não haja quórum de abertura de sessão. Caso seja atingido o quórum de votação, o processo de votação deve voltar a acontecer. 

Durante o processo de votação, oito parlamentares (quatro senadores e quatro deputados) podem encaminhar a votação pelo prazo de cinco minutos. Primeiro é votado o projeto, caso possua substitutivo de comissão ou que tenha recebido parecer favorável, ele terá preferência na votação. Após a votação do projeto ou substitutivo, são votadas as emendas – separadas entre as que receberam parecer favorável e as que receberam parecer contrário. Posteriormente são votados os destaques [5].

O que é o veto? 

A Constituição Federal de 1988 prevê – entre outros casos – que a Câmara dos Deputados e o Senado Federal se reúnam a fim de “conhecer do veto e sobre ele deliberar”. O veto é um instrumento do Poder Executivo para interferir sobre uma parte ou todo do projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo, que pode ser utilizado em até quinze dias após o recebimento do projeto em questão pelo Presidente da República. Caso o Presidente faça uso do veto, ele deve ser publicado no Diário Oficial da União e a Presidência da República tem até 48 horas para encaminhar uma mensagem ao Congresso Nacional informando sobre seus atributos e motivações.

 A partir do momento do recebimento da mensagem pelo CN, os senadores e deputados têm um prazo de 30 dias corridos para se reunirem em sessão conjunta e deliberar sobre o veto. O veto pode sobrestar a pauta caso não seja deliberado no prazo estabelecido pelo regimento, impedindo que outros projetos sejam apreciados. Isso acontece porque a Constituição Federal e o Regimento Comum do Congresso Nacional preveem o “sobrestamento de pauta”, que trava a pauta do Congresso Nacional quando medidas provisórias, projetos em regime de urgência ou vetos não forem apreciados dentro de seus respectivos prazos. Hoje existem 38 vetos em tramitação no CN e 28 deles estão sobrestando a pauta.  

O art. 106 do Regimento Comum dispõe sobre a norma de que as sessões conjuntas para deliberação dos vetos presidenciais sejam convocadas nas terceiras terças-feiras de cada mês, se não for possível, a sessão é convocada para a próxima terça-feira.

Deliberação dos vetos

O Regimento Comum estabelece que a discussão dos vetos seja feita em globo, onde será permitido que os oradores inscritos façam uso da palavra por 5 minutos cada. Após quatro senadores e seis deputados discutirem os vetos, a votação nominal é iniciada por meio de cédulas eletrônicas. A apuração se inicia pelos votos dos deputados e depois dos senadores, se o projeto de lei for de autoria da Câmara dos Deputados, caso contrário, a ordem de apuração é invertida. Os votos da segunda Casa só são apurados quando o veto é rejeitado na primeira. Sendo o veto rejeitado (sendo para isso necessária a maioria absoluta dos votos – 257 deputados e 41 senadores), o resultado é encaminhado ao Presidente para promulgação em até 48 horas.

Questões de ordemRecurso em decisão sobre questão de ordem:

Como mencionado anteriormente, além dos Regimentos Internos de cada Casa (Senado Federal e Câmara dos Deputados), existe ainda um Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN). Nele, somente recorre-se a decisão de questão de ordem quando há relação com o dispositivo constitucional, não sendo passível de recurso sobre a decisão da Presidência nessa questão, em caso de se restringir a dispositivos regimentais.

Além disso, existem outras diferenças, tais quais: No artigo 405 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF), fica claro que “cabe recurso em questão de ordem decidida pelo presidente, de ofício ou mediante requerimento formulado ou apoiado por líder.” Já no artigo 95 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), é facultado a qualquer deputado o fato de recorrer da decisão da Presidência da sessão; o deputado na Câmara que estiver presidindo a sessão decide sobre a questão de ordem apresentada (e o recurso é submetido ao Plenário na próxima sessão seguinte à publicação do parecer da  Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) que pode se manifestar em até 3 sessões). Outra distinção que ocorre, é que no RCCN, a questão de ordem não possui efeito suspensivo (interrupção do caminhar da matéria, no campo do processo legislativo), mas já no RISF, existe a possibilidade de, quando existe relação de interpretação de texto constitucional, a  Presidência solicitar audiência da CCJC sobre a matéria, ficando a questão de ordem por decisão da Presidência, interrompida/parada. Na CD, por sua vez, só é previsto o efeito suspensivo em questão de ordem, quando os recursos são amparados por sessão plenária (não há recurso interrompido/parado na CD em caso de ser em comissão). 

Sessão Solene do Congresso Nacional 

Na mesa ficam presentes os membros da mesa do Congresso nacional, o presidente da Câmara e caso seja convidado o presidente do Supremo Tribunal Federal. Já os oradores se dão pela indicação de cada uma das casas sendo assim um deputado e um senador, e em caso de posse ou inauguração, não há necessidade de oradores. Nas sessões solenes não acontecem expediente, questão de ordem ou mesmo exigência de quórum.

Casos em que ocorrem sessões solenes:

Posse: Do presidente ou do Vice presidente da República;

Inauguração: Da sessão Legislativa sendo ordinária ou extraordinária;

Promulgação: De emenda à Constituição;

Recepção: De chefes de Estado, estrangeiro;

Comemoração: Comemorações de datas Nacionais.


Notas de Rodapé 

[1] Art. 3º As sessões realizar-se-ão no Plenário da Câmara dos Deputados, salvo escolha prévia de outro local devidamente anunciado.

[2] Art. 48, II da CF: plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado. 

[3] Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados / André Corrêa de Sá Carneiro, Luiz Claudio Alves dos Santos, Miguel Gerônimo de Nóbrega Neto, – 5. ed. – Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2019. 

[4] Leia mais sobre os papéis de liderança no nosso artigo Liderança na Câmara dos Deputados

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Quais são os tipos de comissões da Câmara dos…

As comissões da Câmara dos Deputados (CD), de forma geral, são órgãos técnicos nos quais os deputados federais exercem boa parte de suas atividades, tais como deliberar e votar os pareceres das proposições legislativas e fiscalizar a atuação do Poder Executivo. Além disso, é por meio delas que a maioria das audiências públicas da Casa são realizadas.

Segundo o art. 46 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), as reuniões das comissões ocorrem, de forma ordinária, de terça a quinta-feira, a partir das nove horas da manhã. No entanto, há exceções, como as convocações de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) e de Comissões Externas programadas para acontecer fora de Brasília (local onde se encontra a sede da Câmara).

Por outro lado, as reuniões extraordinárias podem ser realizadas em outros dias e/ ou horários, desde que não coincidam com as sessões ordinárias ou extraordinárias do Plenário da Câmara ou do Congresso Nacional (CN). Logo, é necessário que as reuniões extraordinárias das comissões sejam solicitadas antecipadamente pela respectiva presidência, por ofício ou por requerimento de um terço de seus membros (art. 46, RICD).

As comissões da Câmara podem ser permanentes ou temporárias, o que varia de acordo com a relevância de determinado tema na sociedade brasileira e das circunstâncias. Pensando nisso, o objetivo deste texto é caracterizar e diferenciar as comissões existentes na Casa.

Para sua conveniência, navegue pelos tópicos clicando no índice abaixo:

Comissões permanentes

As comissões permanentes fazem parte da estrutura administrativa da Câmara, portanto, estão previstas e listadas no RICD. Elas são responsáveis por acompanhar as principais áreas temáticas que impactam o país constantemente, como educação, justiça, saúde, etc. A função central desses órgãos colegiados é debater e emitir pareceres das proposições legislativas, que são encaminhadas às comissões de acordo com o teor de cada matéria, antes que sejam deliberadas e votadas pelo Plenário. Também há os casos em que as comissões permanentes votam as propostas em caráter conclusivo, podendo aprová-las ou rejeitá-las sem a necessidade de serem apreciadas pelo Plenário (art. 22, 24 e 32; RICD).  

Para a criação de uma nova comissão permanente, é necessário alterar o RICD através de um Projeto de Resolução (PRC), visto que essas comissões são estabelecidas regimentalmente. Na atualidade, existem 25 comissões permanentes na Casa. Veja abaixo quais são elas (art. 32, RICD): 

Cada comissão permanente tem a função de avaliar com exclusividade, por meio de um parecer técnico, os aspectos de sua competência. Ou seja, se um Projeto de Lei (PL) trata das políticas educacionais do país, o presidente da Câmara deve encaminhá-lo à Comissão de Educação (CE) para que seja feita as devidas análises da matéria, visto que essa é uma atribuição restrita à CE. Todavia, a depender do conteúdo apresentado na proposição, há possibilidade de despacho para outras comissões para análise das respectivas competências. 

Na maior parte dos casos, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) e a Comissão de Finanças e Tributação (CFT) são as comissões permanentes que examinam a admissibilidade das proposições, visto que possuem o denominado poder terminativo sobre o seu parecer. Isto é, elas têm poder de encerrar a tramitação de uma matéria, mesmo que haja pareceres favoráveis de outras comissões. No entanto, a Comissão Especial (Cesp), que é instaurada para apreciar matéria com competência de três ou mais comissões permanentes, é uma exceção, pois substitui a análise delas (art. 34, 54 e 126; RICD). 

Vale lembrar que se uma comissão permanente, ao examinar uma proposição, entender que é inapropriada para a análise dessa matéria, poderá ser solicitada pelo próprio colegiado ou por qualquer deputado federal a inclusão de mais uma comissão no despacho, podendo resultar, se for acatada, na criação de uma Cesp (art. 141, RICD). 

Em relação ao número de membros efetivos nas comissões permanentes, são feitos cálculos para assegurar, na medida do possível, o princípio da proporcionalidade partidária. As comissões permanentes têm entre 17 e 66 integrantes, isto é, de três e meio centésimos (3,5%) a treze centésimos (13%) do total de deputados da Câmara (513). Assim, a Mesa Diretora, no início dos trabalhos de cada legislatura, é responsável por fixar tanto o número de membros em cada comissão como por organizar a distribuição das vagas entre os partidos e blocos parlamentares, garantindo a representação das bancadas. Paralelamente a isso, o presidente da Casa, ouvido o Colégio de Líderes, dividirá os deputados federais entre as comissões permanentes da CD, de acordo com a proporcionalidade partidária estabelecida pela Justiça Eleitoral logo após as eleições anteriores a legislatura (art. 25 e 26, RICD). 

O RICD prevê que os deputados federais devem fazer parte de somente uma comissão permanente por vez. Contudo, há uma exceção, é possível que ele integre duas comissões permanentes simultaneamente caso seja membro de alguma dessas: 

Não obstante, no tocante ao que cabe às comissões permanentes, seus membros devem acompanhar e avaliar os programas e obras do Governo Federal; participar das subcomissões permanentes e especiais ou das turmas para apreciar determinadas proposições com mais profundidade (sem poder decisório); convocar os ministros de Estado para solicitar esclarecimentos previamente determinados; estudar qualquer assunto compreendido no respectivo campo temático ou área de atividade, podendo promover, em seu âmbito, conferências, exposições, palestras ou seminários; fiscalizar os atos do Poder Executivo; entre outras funções estabelecidas nos art. 24 e 29 do RICD.

Comissões temporárias

Em contrapartida, as comissões temporárias são órgãos criados com uma finalidade específica e com o tempo de duração previamente delimitado. Elas são classificadas em especiais, de inquérito e externas. Ou seja, para que uma comissão temporária seja formada, é preciso ter, expressamente, um propósito estabelecido e um dispositivo regimental que permita tal criação, a qual ocorre por ato da mesa mediante ofício ou por requerimento. 

A quantidade de membros das comissões temporárias é decidida pela Mesa no ato ou no requerimento de sua criação. Esse número, no entanto, não é fixo como o das comissões permanentes. Ademais, a indicação dos membros é feita pelos líderes, contudo, se no prazo de quarenta e oito horas após a criação da comissão eles não apresentarem as suas indicações, a escolha é feita exclusivamente pelo presidente da Casa (art. 33, RICD).

Assim como nas comissões permanentes, nas comissões temporárias preza-se pela proporcionalidade partidária. Dessa forma, é realizado o rodízio entre as bancadas não contempladas, de tal forma que todos os partidos políticos ou blocos parlamentares possam ter algum tipo de representação. Inclusive, a Minoria possui cargo garantido nas comissões, ainda que pela proporcionalidade não lhe seja cabível. 

Além disso, o deputado pode ser membro de uma comissão temporária sem prejudicar o seu trabalho em uma comissão permanente. Ou seja, o parlamentar pode ter cargo em ambos os tipos de comissão ao mesmo tempo (art. 33, RICD).

Tendo em vista que as comissões temporárias são criadas para examinar um determinado assunto e com prazo predeterminado, elas podem ser finalizadas nos seguintes casos: (i) ao término da legislatura; (ii) quando alcançado o fim a que se destinam e (iii) quando expirado o seu prazo de duração. A forma como ocorrerá o encerramento da comissão temporária depende da finalidade da comissão (art. 22, RICD).

Comissão Especial

A Comissão Especial (Cesp) é um tipo de comissão temporária criada para atender diferentes finalidades, como emitir parecer às Propostas de Emenda à Constituição (PEC); aos Projetos de Código e às proposições que constituem matéria de competência de mais de três comissões permanentes (art. 34, RICD).

Além disso, ela pode ser instaurada para estimular os deputados federais a estudarem determinado assunto com mais profundidade; reformar o Regimento Interno da Casa e autorizar a apuração de crime de responsabilidade do presidente e do vice-presidente da República e dos ministros de Estado (art.216 e 218; RICD).

Comissão Especial: quanto à emissão de parecer à PEC

No caso da PEC, a matéria é examinada na Cesp após a apreciação da admissibilidade na CCJC por até 5 sessões. Se a decisão da comissão for pela inadmissão da proposta, o autor poderá, com apoiamento dos líderes que representem pelo menos um terço dos deputados federais (171), requerer a apreciação preliminar em Plenário (art. 202, RICD).

Caso a PEC seja admitida, o presidente designa o despacho para que a Cesp analise o mérito da proposta. Nesse caso, essa comissão, após a sua constituição, tem um prazo de 40 sessões para proferir o parecer. Contudo, se houver necessidade, pode ser solicitada a prorrogação do prazo para mais 20 sessões (art. 202 e 203, RICD).

Nas reuniões da Cesp, o relator da PEC pode apresentar emendas sem a necessidade de apoiamento. Já os demais deputados precisam da subscrição de, ao menos, 171 deputados federais (um terço dos parlamentares da Casa). Inclusive, o relator e a comissão podem apresentar emendas sem precisarem ser submetidas ao quórum mínimo de assinaturas (QO nº 5.513/1995). Ademais, para a aprovação do parecer, é necessária a aprovação de maioria simples dos deputados.

Após a emissão do parecer da Comissão Especial, a PEC é deliberada e votada em dois turnos no Plenário, com interstício de cinco sessões. Para ser aprovada, é necessário o voto favorável de três quintos dos deputados federais (308), por votação nominal, em ambos os turnos. Por fim, a Comissão Especial terá uma sessão (prorrogável por mais uma) para elaborar a redação final da proposta, que será encaminhada para discussão e votação no Senado Federal.

Comissão Especial e parecer de Projeto de Código

Outro motivo para a criação de uma Comissão Especial está na tramitação do projeto de código, uma vez que a Cesp é responsável por dar parecer sobre o projeto e as emendas que o compõe. 

Um projeto de código é um conjunto de normas que visa regular, de forma extensiva, um campo do conhecimento jurídico e, por isso, precisa ser avaliado com cuidado, sendo necessária a realização de pesquisas aprofundadas na área. Para se ter uma ideia da dimensão desse tipo de projeto, tanto o Código Penal como o Ambiental, que impactam diretamente a vida da população brasileira, são exemplos de leis que advém desse tipo de proposição. Inclusive, segundo o art. 205 do RICD, não é permitida a tramitação acima de dois projetos de código ao mesmo tempo.

Assim que a Cesp é constituída, os membros precisam se reunir dentro de duas sessões para eleger o presidente e os três vice-presidentes da comissão. Dessa forma, o presidente escolhido indicará o relator-geral e a quantidade necessária de relatores parciais para emitir parecer das várias partes do código. Em seguida, o projeto e as emendas com os pareceres são apresentados e votados na Cesp. Para isso, o relator-geral precisa mostrar o relatório do vencido na comissão (art. 205-206, RICD).

Feito isso, o projeto, as emendas e os pareceres seguem para a apreciação em Plenário, com apenas um único turno de debate e votação. Para a sua aprovação, são necessários votos favoráveis de maioria absoluta dos deputados federais (257). Se o projeto e as emendas forem aprovados, a matéria retorna à Comissão Especial para que essa apresente a redação final da proposição, a qual será encaminhada ao Senado Federal (art. 205-209, RICD).

Comissão Especial e parecer de matéria de competência de mais de 3 comissões que devam se pronunciar quanto ao mérito

Como visto anteriormente, a Cesp é uma espécie de comissão temporária que é criada para solucionar diferentes questões. Dentre elas, quando há necessidade de avaliar uma matéria com teor de três ou mais comissões permanentes que devam se pronunciar quanto ao mérito de uma proposição. Essa ação é tomada com o intuito de dar celeridade ao processo de tramitação na Câmara. Dessa forma, ela pode ser instaurada por ofício do presidente da Câmara, por requerimento de líderes ou por um presidente de comissão permanente (art. 34, RICD). 

Sendo assim, a Cesp tem a prerrogativa de analisar o mérito e a admissibilidade de um projeto no lugar das comissões permanentes. Ou seja, ela substitui tanto a CFT (quando cabível), avaliando a admissibilidade quanto à adequação financeira e ao orçamento público, como a CCJC, examinando os aspectos constitucionais, legais, jurídicos e técnicos-legislativos. Além disso, ela também substitui a apreciação das demais comissões temáticas da Casa (art. 53, RICD).

Portanto, a Comissão Especial obtém poder terminativo. Isto é, se a matéria for dada pela inadmissibilidade, será arquivada, ao menos que haja recurso para apreciação em Plenário. E, em alguns casos, poder conclusivo. Visto isso, pelo menos metade dos membros da Cesp precisam ser titulares das comissões que estão sendo substituídas (art. 54, RICD).

Comissão Especial de Estudo

Esse tipo de Comissão Especial é criada, teoricamente, com o intuito de estimular os deputados federais a estudarem determinado assunto profundamente. Após isso, eles devem apresentar um relatório com o resultado das pesquisas ou até mesmo uma proposição para ser tramitada na Casa a partir da discussão feita. No entanto, os objetivos e as características da Comissão de Estudo não estão devidamente explicitados no RICD, sendo apresentados apenas nos art. 17 e 19. Dessa forma, é possível afirmar que a instauração desse tipo de comissão trata-se de uma decisão política.

É importante notar, ainda, que a Comissão de Estudo possibilita a apreciação de temas amplos e/ ou polêmicos, o que pode gerar diferentes tipos de proposições. A título de curiosidade, é possível encontrar, no site da Câmara, o caso da Comissão Especial da Reforma Política, que originou a apresentação de um PL, cinco PECs, um Projeto de resolução (PRC) e um Projeto de decreto legislativo (PDC). 

Comissão Especial para Reforma de Regimento Interno

A alteração de trechos do RICD é feita por meio de um Projeto de Resolução (PRC), que pode ser apresentado pelos seguintes atores (art. 216, RICD): 

  • Deputados federais (qualquer um);
  • Mesa Diretora; 
  • Comissões permanentes; 
  • Pode ser criada uma Comissão Especial exclusivamente para esse fim.

A criação da Comissão Especial para Reforma de Regimento Interno ocorre, normalmente, quando o intuito é mudar o RICD de forma ampla, visto que não é oportuno instaurar uma Cesp para alterar apenas alguns trechos do regimento que pouco afetam a atividade dos parlamentares da Casa. 

Ademais, quando o PRC propõe uma simples modificação no RICD, as comissões responsáveis pela apreciação dele têm prazo de cinco sessões para a emissão dos pareceres. Enquanto que, quando o projeto trata de uma reforma, o prazo é de vinte sessões (art. 216, RICD).

No que diz respeito à tramitação, tanto o PRC como as emendas são apreciados pela CCJC (obrigatoriamente) e pela Cesp (caso seja instaurada) ou pela Mesa antes de serem deliberados e votados em dois turnos no Plenário da Casa. Para a sua aprovação, são necessários votos favoráveis de maioria simples (art. 216, RICD).

Comissão Especial para autorização de abertura de processo por crime de responsabilidade

Existem diversas ações que podem ser consideradas crimes de responsabilidade, tais como a prestação de informações falsas ou o não atendimento de determinadas solicitações ou dispositivos constitucionais dentro do prazo estabelecido. Caso o suposto infrator seja o presidente ou o vice-presidente da República, ou até mesmo algum ministro de Estado, a acusação precisa ser encaminhada diretamente ao presidente da Câmara que, após analisar os aspectos legais, acatará ou não pela continuidade da denúncia (art. 218, RICD). 

Se o presidente da Câmara se posicionar favoravelmente pelo prosseguimento da denúncia de crime de responsabilidade, a Cesp é instaurada para avaliar essa solicitação. Dessa forma, o caso deve ser analisado cautelosamente por esse colegiado especial, tendo o prazo de cinco sessões para emitir o parecer autorizando ou não a abertura do processo.

Após passar dois dias da publicação do parecer dessa comissão, a denúncia (se for acatada pela Cesp) será incluída na Ordem do Dia da sessão seguinte para a discussão e votação, sendo necessária a votação nominal, por meio de chamada, sem a utilização do sistema eletrônico. Para a admissão da instauração desse processo, assim como consta no art. 218 do RICD, é requisitado dois terços de votos favoráveis dos parlamentares da Casa, isto é, 342 deputados federais. Caso o Plenário decida pela abertura do processo, o resultado deverá ser comunicado ao presidente do Senado Federal, em até duas sessões. 

Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)

Como dito anteriormente, a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) faz parte das comissões temporárias. O objetivo dessa, segundo o art. 35 do RICD, é investigar um acontecimento ou fato que seja de relevância nacional ou que impacte a ordem constitucional, legal, econômica ou social do Brasil, podendo também ser requerida pelas Assembleias Legislativas dos Estados e pelas Câmaras de Vereadores dos Municípios, quando tratarem dos seus respectivos âmbitos. Essas comissões podem funcionar durante o recesso parlamentar e tem atendimento preferencial diante dos outros órgãos da Casa.

Sua criação é realizada via requerimento, sem a necessidade de deliberação pelos parlamentares. No entanto, é necessário que a solicitação contemple três requisitos constitucionais. São eles: o apoiamento de 1/3 dos membros da Casa Legislativa; a indicação do fato a ser apurado e, além disso, a temporalidade e composição numérica da CPI precisam ser sinalizadas no requerimento ou no projeto de sua formação (art. 58, CF). 

Há também a comissão parlamentar mista de inquérito (CPMI), que é formada por membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Sendo assim,  precisa ser composta por ⅓ de parlamentares das duas Casas.

Para a manutenção da representatividade nesse ambiente, visando o pluralismo de ideias, o Supremo Tribunal Federal (STF) assentou direito subjetivo às minorias legislativas. Ou seja, preenchidos os requisitos constitucionais citados, seus direitos são assegurados pelo art. 58 da CF, não dependendo da vontade da maioria legislativa para a criação de CPI, ressaltando o direito de oposição.

Podem ser criadas diversas CPIs ao mesmo tempo, porém, a partir da requisição da sexta, é necessária a aprovação de um PRC no Plenário da Câmara dos Deputados, de forma a evitar a banalização de um instrumento eficiente para apurar possíveis desvios na administração pública. Esses obstáculos, no entanto, não englobam as Comissões Parlamentares Mistas de Inquérito (CPMIs), que não possuem limite para a quantidade de comissões em funcionamento simultâneo.

O prazo desse tipo de comissão começa a ser contado a partir de sua criação (e não de sua instalação). Assim, as atividades das CPIs devem ser realizadas em até cento e vinte dias, com a possibilidade de prorrogar por mais sessenta. Contudo, há a jurisprudência do STF que possibilita prorrogações sucessivas desde que sejam na mesma legislatura, pois quando ela finda, extingue automaticamente todas as comissões temporárias que estiverem ativas.

As regras de funcionamento da CPI são inspiradas nas normas do Código de Processo Penal. Dessa forma, essa comissão possui poderes de investigação equiparados aos das autoridades judiciais, podendo, dentre outras prerrogativas, requisitar servidores da administração pública e realizar diligências, sindicâncias e audiências públicas compostas por deputados e ministros de Estado; além de justificar busca e apreensão do investigado (art. 36, RICD).

É importante destacar que a CPI não tem competência para efetuar prisões, salvo em casos de flagrante delito, ou quando ocorrem interceptações telefônicas (escutas). Essa comissão também pode se deslocar em qualquer ponto do território nacional (via requerimento aprovado pela mesma, para a realização de investigações e audiências públicas). Além de estipular prazo para o atendimento de qualquer providência ou diligência, exceto quando for  atribuição de uma autoridade judiciária. Por diligência se entende a atuação da CPI fora da Casa, com objetivo de colher informações, verificar determinado fato no local em que ocorreu, fazer vistorias, tomar depoimentos, acompanhar perícias técnicas etc. 

Findadas as atividades da comissão, esta apresentará um relatório com suas conclusões no Diário da Câmara dos Deputados e, em seguida, encaminhará aos respectivos atores (art. 36, RICD): 

  • À mesa, para inclusão em ordem do dia dentro de cinco sessões; 
  • Ao Ministério Público ou Advocacia-Geral da União, com cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal a partir das infrações apuradas, possibilitando a adoção da prioridade nos procedimentos a respeito das suas conclusões, como detalhado na Lei Nº 10.001/2000
  • Ao poder executivo, para determinar providências saneadoras de caráter disciplinar e administrativo; 
  • À comissão permanente que tenha maior ligação com a matéria, ficando responsável por fiscalizar as providências; 
  • À comissão mista permanente; 
  • Ao tribunal de Contas da União.

Salvo o primeiro caso, a remessa será realizada pelo presidente da Câmara, no prazo de cinco sessões.

Comissão Externa

Outro tipo de comissão temporária é a Comissão Externa. Esta, como previsto no art. 38 do RICD, serve para cumprir uma missão autorizada, isto é, que implica a saída de um ou mais deputados federais para que a Câmara seja representada em atividades externas, realizadas tanto em território nacional como internacional. 

Esse afastamento terá um prazo máximo de oito sessões, quando ocorrido dentro do país, e de trinta sessões, em países estrangeiros. Normalmente, já consta no ato de criação da Comissão Externa a indicação dos possíveis membros, além de informar se as eventuais despesas desse colegiado, como diárias em hotéis ou passagens aéreas, serão gastas ou não com o dinheiro público (art. 38, RICD).

Atualmente, a única Comissão Externa em funcionamento na Câmara é a Comissão Externa de Ações Contra o Coronavírus. O intuito desse órgão temporário, assim como consta no plano de trabalho deles, é acompanhar as ações das vigilâncias sanitárias no tocante ao enfrentamento da covid-19 no Brasil; apresentar proposições para o aprimoramento da legislação nacional referente ao combate de surtos e identificar ações a serem realizadas por órgãos e entidades da Administração Pública e entes privados; além de estimular a implementação de medidas e elaborar as recomendações e o relatório final para ampla divulgação. 

Comissões Mistas

É possível, também, a formação de comissões compostas por membros das duas Casas, ou seja, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, essas são chamadas de Comissões Mistas. Suas vagas são proporcionalmente distribuídas entre os partidos políticos e os blocos parlamentares, conforme o número de membros. Assim como as comissões da Câmara, as Comissões Mistas são divididas em permanentes e temporárias (art. 166, CF).

Veja quais são os principais tipos de Comissão Mista na atualidade:

Algumas Comissões Mistas podem ser criadas por expressa previsão constitucional, como é o caso da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), prevista no art. 166 da Constituição Federal vigente. A CMO é responsável, entre outras coisas, por examinar e emitir parecer tanto das contas anuais apresentadas pelo presidente da República como dos projetos de lei relativos ao Plano Plurianual (PPA), à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), à Lei Orçamentária Anual (LOA) e aos créditos adicionais. 

Outra Comissão Mista relevante é a Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI), que executa a fiscalização e o controle externo das atividades de inteligência e de contrainteligência exercidas pelo Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN). Dessa forma, a CCAI foi instaurada para garantir que o SISBIN respeite os princípios da CF e das demais normas de ordenamento jurídico nacional.

Enquanto isso, a Comissão Mista Representativa do Congresso Nacional no Fórum Interparlamentar das Américas (Fipa) tem como objetivo representar o Congresso Nacional no Fórum Interparlamentar das Américas, que é um encontro cujo propósito é incentivar a interação parlamentar de países americanos, fortalecendo, por meio da cooperação e do debate, o papel do Poder Legislativo na democracia e na defesa dos direitos humanos fundamentais. 

Por outro lado, a Comissão Mista Permanente sobre Mudanças Climáticas (CMMC) tem a função de fiscalizar as ações referentes às alterações do clima no Brasil, tais como a política e o plano nacional de mudanças climáticas e o consumo de combustíveis fósseis e renováveis no país; entre outros aspectos relevantes.

Em 2014, a Comissão Permanente Mista de Combate à Violência contra a Mulher (CMCVM) foi criada após uma solicitação da CPMI da Violência contra a Mulher, que foi encerrada em 2013. Entre as medidas da CMCVM, pode-se destacar o diagnóstico das lacunas existentes tanto nas ações de seguridade social como na prestação de segurança pública e jurídica às mulheres vítimas de violência; além da apresentação de propostas para a consolidação da Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra as mulheres.

Também foi criada, em 2014, a Comissão Mista do Congresso Nacional de Assuntos Relacionados à Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CMCPLP), que atua como um intermediador do Congresso Nacional e da Assembleia Parlamentar da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa. Assim, a CMCPLP tem o papel de apreciar e emitir parecer em tratados, acordos, atos internacionais e de todas as matérias de interesse da Comunidade submetidos ao CN.

Há, por fim, a Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul (CPCMS). A ela compete apreciar e emitir parecer relacionado a todas as matérias de interesse do Mercosul submetidas ao Congresso Nacional; examinar anteprojetos encaminhados pelo Parlamento do Mercosul; participar de projetos resultantes de acordos de cooperação com organismos internacionais apreciados pelo Parlamento do Mercosul; entre outras funções estabelecidas na Resolução n° 1, de 2011-CN.

Conclusão

Como visto, é possível afirmar que grande parte das funções da Câmara são realizadas nas comissões da Casa. Elas são responsáveis, entre outras coisas, por analisar e aprimorar as proposições que podem influenciar grandes transformações culturais, econômicas e sociais no Brasil. Portanto, o Projeto Politeia quer saber: ficou com alguma dúvida no que diz respeito às comissões? Gostaria de saber mais detalhes sobre alguma delas?

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Produção Legislativa: Autoria

Já tratamos do trâmite legislativo da Câmara dos Deputados em outra matéria, dando ênfase às diversas partes da máquina pública geradora de normas que refletem na vida da sociedade direta ou indiretamente. Os autores das matérias exercem papel importante nesta produção legislativa, chegou a hora de tratarmos dessas figuras.

Visão geral sobre a autoria

A autoria consiste na elaboração de uma proposição legislativa por um ou mais parlamentares, ou seja, ele(a) propõe um texto que crie, modifique ou retire alguma norma do ordenamento brasileiro. Seja esta de impacto direto na sociedade (como a criação de um hospital), indireto (facilitação de investimentos na economia) ou de impacto interno na Câmara dos Deputados (alteração no número efetivo de servidores).

Vale ressaltar que as proposições possíveis de serem criadas nem sempre visam efeitos normativos diretos, pois, por vezes, são proposições que têm efeitos no trâmite das matérias (como às emendas que visam alterar o conteúdo de uma matéria). Ademais, há proposições que precisam de uma quantidade mínima de assinaturas para ser validada (como o requerimento de inversão de pauta), esta exigência é denominada de quórum de apoiamento.

A elaboração de propostas seguem regras contidas no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), e/ou na Constituição Federal (CF) vigente. 

Toda proposição precisa passar pelo crivo preliminar da Mesa Diretora para uma primeira triagem das matérias enviadas pelos parlamentares. Nesta triagem, são barradas quaisquer propostas que sejam evidentemente inconstitucionais, que possam ferir o Regimento Interno ou fujam da competência do Poder Legislativo. Nestes casos, a matéria é devolvida ao autor (art. 137, §1º, RICD), que tem a prerrogativa de recorrer ao Plenário da Câmara dos Deputados, no prazo de cinco sessões da publicação do despacho desfavorável. Mesmo no caso de recurso deferido e a matéria iniciar sua tramitação, haverá manifestação da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) sobre ela, uma vez que é de competência desta comissão falar sobre a constitucionalidade das matérias em geral (art. 137, §2º, RICD).

No tocante a atuação do autor nas comissões, destacam-se a sua responsabilidade por apresentar, explicar, defender e sanar eventuais dúvidas que outros parlamentares tenham sobre sua proposta, sempre respeitando o limite de tempo de fala, réplica e apartes. Os demais deputados podem fazer perguntas pertinentes à matéria para um melhor entendimento sobre o tema e as ideias contidas naquele texto. Ao autor é garantido sempre ao menos um momento de fala durante uma reunião em comissão: ao apresentar a matéria. Ademais, isso não o impede de falar durante o período de discussão.

A construção da proposição precisa seguir algumas regras de redação para corroborar com a chamada boa técnica legislativa. Para tal, existe a Lei Complementar nº 95 de 1998, que detalha as regras de redação que precisam ser observadas. Dentre as regras contidas nesta lei, a título de exemplo, temos:

  • usar frases curtas e concisas (art. 11, I, b);
  • evitar o emprego de sinonímia com propósito meramente estilístico (art. 11, II, b);
  • restringir o conteúdo de cada artigo da lei a um único assunto ou princípio (art. 11, III, b);

Ademais, devido à possibilidade de alterações no texto durante todo o processo de tramitação, a secretaria da CCJC e a Consultoria Legislativa têm participação na elaboração da Redação Final da proposição.

Uma proposta necessita, além das métricas e formatações pré definidas, de uma escrita clara, objetiva e coerente. É preciso, acima de tudo, ser bem fundamentada na seção de justificativa do conteúdo, podendo se valer até de dados estatísticos para comprovar algum ponto de vista e/ou incrementar a credibilidade e relevância da matéria. Podendo, assim, ter um maior engajamento dos outros parlamentares. Vale ressaltar uma curiosidade, nem todas as propostas legislativas são feitas pelos próprios parlamentares, há encaminhamentos de textos de associações, confederações, empresas, assessoria – sob supervisão do parlamentar – e até mesmo da própria sociedade para que o parlamentar dê seu aval. Isso se deve pelo fato dos parlamentares terem, normalmente, uma agenda cheia e ser inviável redigir todas as suas produções. Complementarmente, o conhecimento de um deputado pode não ser vasto o suficiente para abarcar determinado assunto, portanto, a contribuição destes assessores pode garantir projetos mais eficientes e o sucesso de suas aprovações.

Algumas regras que permeiam a autoria

Além de regras sobre as temáticas que são ou não permitidas para a criação de matérias pelos parlamentares, há regras que regem suas prerrogativas, limitações e deveres. Dentre as centenas de artigos regimentais que versam sobre todo o corpo legislativo, há seções dedicadas a tratar sobre a autoria e outras espalhadas em seções correlatas. Portanto, abordá-las não seria possível e, por isso, nos ateremos às mais relevantes para um bom entendimento da dinâmica na prática da produção legislativa.

O tema de matérias a serem criadas no Poder Legislativo pode ser iniciado por vários agentes (acesse este post para mais detalhes), inclusive a própria sociedade civil pode propor projetos de lei (art. 61, §2º, CF). Dentro da Câmara dos Deputados, todos os seus membros têm direito de propor matérias a serem debatidas, tornando-se o autor desta. Contudo, não é permitido que o autor presida a comissão ou Plenário, ou seja, assuma a posição de “diretor dos trabalhos” (seja como presidente de comissão ou Plenário), pois é incompatível com a posição de autor da matéria (art. 43, RICD). A justificativa, embora simples, reside no conflito de interesses: o presidente de comissão precisa prezar pela imparcialidade para o bom andamento dos trabalhos, enquanto a posição de autoria defende os seus argumentos e convencer seus pares a apoiá-lo.

Uma mesma matéria pode ser apresentada de maneira coletiva entre os parlamentares, neste caso, é assinada em conjunto por todos(as) que participaram da elaboração. Para fins regimentais, é considerado como autor todos os signatários da proposta (art. 102, §1º, RICD). Não obstante, a sequência das assinaturas também define qual dos deputados irá gozar das prerrogativas conferidas ao autor: sendo reservada ao parlamentar que assinou primeiro (primeiro signatário) (art. 102, §2º, RICD).

Dentre as prerrogativas de Autor, está a possibilidade dele incluir sua matéria na Ordem do Dia para ser discutida na reunião imediata. Isso ocorre pois é possível que os prazos previstos para encerramento das apreciações sejam extrapolados, a depender do teor da pauta. Neste caso, a relatoria é designada para proferir parecer na mesma reunião ou até a seguinte (art. 52, §4º, RICD).

Há também a possibilidade de uma proposição ser retirada de tramitação, entretanto, só poderá ser feita a partir de requerimento apresentado pelo autor ou pela metade mais um dos autores (sendo deferida ou não pelo Presidente da Câmara). Caso já tenha algum parecer favorável de alguma comissão, só caberá ao Plenário deliberar sobre a retirada: sendo necessário aprovação de maioria absoluta (art. 104, §§1º e 2º, RICD).

Em contrapartida, é possível que uma proposta que tenha sido arquivada retorne para tramitação do ponto em que parou. Neste caso, é necessário  requerimento do autor, ou autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias após a primeira sessão legislativa da legislatura subsequente. Em outras palavras, uma proposição pode ser desarquivada até cerca de seis meses após a primeira sessão legislativa do novo mandato presidencial (art. 105, parágrafo único, RICD).

Complementarmente, nem toda matéria é passível de arquivamento, alguns casos são: que tenha todos os seus pareceres favoráveis, de iniciativa popular, que sejam originárias ou tenham tramitado no Senado, dentre outras (art. 105, RICD). Neste sentido, é pertinente frisar que as matérias que tenham sido rejeitadas em seu trâmite, não poderão ser desarquivadas. Isso deve ao fato de não ser razoável, e nem corroborar com o andamento dos trabalhos, retomar a discussão de uma proposta que já tenha sido debatida e decidida pela sua rejeição.

Produção legislativa antes e durante a pandemia

Normalmente, as proposições de iniciativa de deputados são apresentadas por meio de um sistema eletrônico próprio da Câmara (art. 101, RICD), de segunda a sexta-feira, das 9h às 19h, ou até o término da sessão. Com a limitação dos trabalhos presenciais no Congresso a apresentação de proposições e de documentos legislativos passou a ser feita por meio do Sistema de Deliberação Remota (SDR) e do Sistema de Tramitação e Informação Legislativas (Infoleg).

No dia 20 de março de 2020 foi publicado o Ato da Mesa nª 123, definindo que todas as proposições acessórias às constantes da ordem do dia, como requerimentos (que em períodos de normalidade são entregues presencialmente, durante a sessão), também sejam apresentadas através do Infoleg, podendo ser apresentadas por meio de e-mail institucional específico quando autorizado pelo Presidente. Apesar destas alterações, não foram criados limites para a apresentação de nenhum tipo de proposição nem restrições enquanto o tema das proposições.

Nos propomos a fazer uma breve comparação entre a apresentação de proposições durante o período da pandemia e durante o mesmo período do ano anterior a fim de verificarmos as diferenças que podem ter sido trazidas pela crise sanitária. Assim, foi feito um recorte temporal iniciando em 23 de março de 2020, primeira segunda-feira após a implementação do Decreto Legislativo nº 6/2020, que reconheceu o estado de calamidade pública em todo o país para a adoção de medidas emergenciais e temporárias para o enfrentamento do novo coronavírus, e finalizando em 23 de junho de 2020, data da elaboração deste conteúdo. As informações foram coletadas através da plataforma “Dados Abertos” de ambas as casas legislativas.

Durante o período analisado para o ano de 2020, os parlamentares do Congresso Nacional apresentaram um total de 6.124 proposições. Analisando o mesmo período do ano de 2019, compreendido por noventa e dois dias corridos, verificamos que naquele ano o número de proposições apresentadas pelos parlamentares do Congresso Nacional foi de 7.507, resultado cerca de 22,58% superior ao verificado no ano atual. Apesar disso, não é possível afirmar que a baixa se deu decorrência direta da situação da pandemia, uma vez que a diferença não é tão grande, ficando abaixo de ¼, além de não terem sido analisados anos anteriores.

Os parlamentares apresentaram menos proposições no período compreendido no ano de 2020 do que no mesmo período do ano anterior, atuando menos do ponto de vista da autoria. Todavia, houve uma alteração relevante nos tipos de matérias mais apresentadas. Em 2019, os parlamentares apresentaram, enquanto autores, 2.067 Projetos de Lei (PLs), considerando PL, PLP e PLV (um adendo: a apresentação de substitutivo a uma MP transforma ela em uma PLV, mas a autoria continua sendo do Poder Executivo); já em 2020 foram apresentados 2.851 Projetos de Lei. Enquanto autores de Requerimentos (REQs), em 2019 foram apresentados 4.232 requerimentos, considerando requerimentos do Senado, da Câmara, do Congresso e de Informação, contra 2.461 requerimentos apresentados durante o mesmo período no ano de 2020. Houve, assim, um aumento de cerca de 37,93% na apresentação de Projetos de Lei e uma redução de 41,85% na apresentação de Requerimentos.

Outro fator interessante é acerca das palavras utilizadas na ementa das proposições apresentadas. Verificamos que das 6.124 proposições de autoria parlamentar que foram apresentadas no período analisado em 2020, 1.052 proposições continham o termo “saúde” em sua ementa. Já dentre as proposições apresentadas no período analisado para o ano de 2019, apenas 428 das 7.507 apresentavam o termo “saúde” na ementa.

Dinâmica de produção legislativa no Politeia

Na simulação do Projeto Politeia, os participantes são envolvidos na construção direta de projetos de lei. Além dos projetos de lei e projetos de lei complementar, existem outras espécies de proposições legislativas que deverão ser elaboradas pelos participantes da simulação e que são matérias constantes e de grande importância para o desenvolvimento dos trâmites legislativos, em comissões ou em Plenário, são elas: os pareceres, as emendas, os avulsos, recursos e requerimentos. Destes, somente o avulso é de responsabilidade da Organização do Politeia.

O trabalho da Organização é fundamental nesse processo uma vez que os membros, além de oferecerem aos simulantes treinamento anterior à simulação, estão em constante disposição para orientar e dar feedbacks sobre a prática legiferante, realizando um trabalho similar à Consultoria da Câmara dos Deputados, como veremos a seguir.

Durante a elaboração das proposições, os simulantes devem usar como fontes norteadoras de seus trabalhos a Constituição de 1988, o Regimento Interno do Politeia (RIP) e a Lei Complementar nº 95/1998. Nenhum projeto de lei poderá estar em discordância com o texto estabelecido e consolidado na Constituição Federal. Há de se ressaltar também que a Organização incentiva a apresentação de matérias de autoria própria dos simulantes. Contudo, pode haver apresentação de propostas reais do Legislativo, desde que indicando de qual matéria e autor aquele texto pertence. Caso não seja observada esta cautela, o texto será enquadrado na prática de plágio e consequentemente arquivado. A proposta do Projeto Politeia é que os participantes exercitem sua criatividade e a capacidade de reflexão da situação político-social do Brasil.

Assim como na Câmara, os projetos podem ser submetidos individual ou coletivamente, sendo considerados seus autores todos os signatários. Vale relembrar que o primeiro a assinar será o único dos autores que terá as prerrogativas regimentais. Contudo, para um melhor controle dos trabalhos legislativos, a apresentação de projetos no Politeia acontece semanas antes da simulação começar. Estes devem ser enviados por meio eletrônico para a Organização do Politeia.

Após o recebimento, a Organização faz considerações acerca da técnica legislativa e, posteriormente, retornará os projetos com os devidos comentários e sugestões de mudança, se necessário. Assim, é necessário atentar-se às alterações sugeridas, pois em casos flagrantes de inconstitucionalidade ou vício de iniciativa (que não é competência da Câmara), a matéria não tramitará na simulação. Por fim, os parlamentares têm o prazo de uma semana para encaminhar a versão final dos projetos à Organização, que fará o despacho para as comissões e distribuirá a cada participante, na medida do possível, um projeto para ser relatado. Como forma de incentivo e fomento à criação de projetos, prioridade da designação de relatoria é para aqueles que apresentaram projetos.

No âmbito de cada comissão, os pareceres dos projetos de lei elaborados pelos participantes serão discutidos e votados. Durante a discussão na comissão, o autor do projeto pode usar da palavra durante cinco minutos, sendo também facultada a apresentação de requerimentos de exclusividade deste. E, assim como na Câmara, nenhum deputado pode presidir reunião enquanto for autor ou relator da matéria em pauta. Não obstante, mesmo que o presidente não seja autor/relator de determinada matéria, ele pode tomar parte da discussão, entretanto, ele deve ceder sua posição de presidente temporariamente para seu vice ou secretários subsequentes na ordem de substituição. Seu retorno como presidente só se dará quando encerrada a discussão e votação da referida matéria.

A título de curiosidade, você sabia? Na última edição, foi apresentado um total de 148 projetos. Além disso, foi possível solicitar o desarquivamento de projetos que tramitaram na edição passada, caso o autor requeresse (art. 71, parágrafo único, RIP). Esse dispositivo possibilitou a apreciação de mais 10 projetos, que foram apresentados em 2018, na simulação de 2019.

A Organização do Politeia incentiva e destaca a importância da elaboração das proposições na simulação. Para evidenciar esta importância, anualmente a Gestão do Politeia seleciona alguns projetos de lei e os encaminham para a Câmara dos Deputados como sugestão legislativa. Ressalta-se também que os projetos são imprescindíveis para que as comissões mantenham funcionamento, tendo diversas matérias a ser apreciadas na pauta. Além de promover o aprendizado prático das atividades legislativas, a produção legislativa no Politeia é uma ótima oportunidade de propor novas ideias ou mesmo colocar em debate propostas já vigentes, democratizando um espaço de participação e proporcionando uma experiência no processo legiferante.

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Liderança na Câmara dos Deputados

Os Tipos de Liderança na Câmara dos Deputados

A atuação do líder na Câmara dos Deputados é de extrema importância, seja para a própria organização de determinado partido político ou até mesmo para o bom andamento das discussões nas comissões. Haja vista a amplitude do desenvolvimento do trabalho dos parlamentares, há diversas segmentações do que se entende por liderança. Isto é, a depender do tipo de liderança, existem prerrogativas correspondentes, por vezes, bastante específicas e restritas apenas a algumas figuras dentro da Câmara. Dessa forma, neste tópico em especial, tratar-se-á dos tipos de liderança que operam na referida casa legislativa. 

São os tipos de liderança existentes na Câmara dos Deputados: 

i) Liderança partidária; 

ii) Liderança de bloco parlamentar; 

iii) Liderança da maioria;

iv) Liderança da minoria; 

v) Liderança do Governo;

vi) Liderança da oposição. 

A fim de esclarecer a relevância destas funções para o bom andamento do processo legislativo brasileiro, aponta-se, a seguir, seus conceitos e prerrogativas. 

Liderança partidária: a escolha deste líder fica a cargo do partido. O mandato do líder dura pelo período de uma legislatura (quatro anos), sendo que cabe ao partido interferir nesse lastro de tempo, ou seja, é possível escolher outro líder a qualquer momento, bem como pode haver a reeleição do líder partidário. Outro aspecto importante da liderança partidária diz respeito aos impedimentos, por exemplo, o líder partidário não pode concorrer à mesa da Câmara; por outro lado, ele pode integrar, inclusive como presidente, qualquer comissão desde que respeitadas as exigências para tal, como será visto adiante. Essas e outras questões a respeito das prerrogativas do líder partidário serão melhor destrinchadas nos próximos tópicos. 

Liderança de bloco parlamentar: configura-se pelo líder comum entre os partidos que constituem o bloco. A esse respeito, cabe ressaltar que a partir do momento que o partido integra o bloco parlamentar, o líder partidário perde suas prerrogativas regimentais, contudo, ainda possui o cargo de líder do partido. Nesse sentido, pontua-se que, no que tange às prerrogativas do líder de bloco parlamentar, este adota todas as atribuições dos líderes partidários, são elas: (i) a comunicação de liderança, isto é, pode ser utilizada para participar de qualquer comissão quando tratar-se de uma comunicação de relevância social – essa prerrogativa é costumeiramente usada devido a ausência de uma delimitação do que se entende por relevância social por parte do presidente da comissão; (ii) inscrever um deputado para o horário de Comunicações Parlamentares; (iii) pedir a verificação de votação, caso haja algum erro formal; iv) assinar requerimento que exija apoiamento, sendo que sua assinatura equivale ao número de parlamentares da bancada.

Liderança da Maioria e da Minoria: o líder da Maioria está a frente da maior bancada da Câmara dos Deputados, isto é, a que possui o maior número de representantes, podendo ser um partido ou bloco parlamentar. Atualmente, o líder da Maioria, Aguinaldo Ribeiro, vem desempenhando um importante papel de apoio ao presidente da Câmara, Rodrigo Maia; dentre outras atribuições, o auxilia nas articulações referentes às matérias que serão encaminhadas para votação. Já o líder da Minoria representa a maior bancada da Casa que, em relação ao Governo, faz oposição à Maioria. As prerrogativas dessas lideranças são: (i) fazer o uso da palavra, ou seja, a comunicação de liderança; (ii) participar de qualquer comissão, podendo fazer encaminhamentos de votação tanto na comissão como em Plenário; (iii) pedir verificação de votação em comissão.

Liderança do Governo e da Oposição: a liderança do Governo tem como objetivo defender os interesses do Poder Executivo dentro da Câmara dos Deputados. Por outro lado, o líder da Oposição representa os partidos que se declaram contrários ao Governo. Dessa forma, no que se refere às atribuições dessas lideranças, ressalta-se que apenas o Líder do Governo possui as mesmas prerrogativas das lideranças da Maioria e da Minoria, anteriormente mencionadas. 

Liderança partidária

O papel da liderança partidária é destacado desde a formação da Assembléia Nacional Constituinte, em que já havia disputas pelo posto de líder entre os deputados e senadores constituintes. Os partidos possuíam líderes que representavam seus interesses e reivindicações na construção da Constituição Federal de 88. A relevância desse cargo pode ser exemplificada na disputada entre o então deputado Ulysses Guimarães e o então senador Mário Covas pela liderança do PMDB em 1987 – marcada pela derrota do deputado e vitória do senador. 

O debate acerca dos critérios para a designação da liderança partidária não terminou em 88. No início de cada legislatura, os deputados são organizados em blocos parlamentares ou representações partidárias e, até a Resolução nº 30/2018, tinham direito à liderança as representações que tivessem seis ou mais deputados. 

A Resolução agora determina que poderá ter liderança as representações partidárias que atendam os requisitos exigidos pela Constituição Federal no §3° do artigo 17 (obter 3% dos votos válidos nas eleições para a Câmara dos Deputados, distribuídos por pelo menos um terço das unidades da Federação com, no mínimo, 2% em cada uma delas e terem ao menos quinze deputados eleitos), mas essas regras só passarão a valer a partir 59ª Legislatura – que se inicia em 1º de fevereiro de 2031. As 3 legislaturas anteriores (56ª, 57ª e 58ª) terão uma mudança gradual, obedecendo a regra de transição com critérios progressivos (conforme apresentado na tabela seguinte).

O partido que não atender a esses critérios deverá indicar um de seus integrantes para expressar sua posição em votações e fazer uso da palavra durante as comunicações de lideranças (uma vez por semana, durante cinco minutos).

A Mesa deve ser comunicada no início da legislatura sobre a escolha do líder da representação partidária ou após a criação do bloco parlamentar. A escolha do líder normalmente é feita por acordo entre os integrantes das representações ou – na ausência de um acordo – por votação de maioria absoluta. Espera-se que o líder permaneça na sua função até o fim da legislatura, mas ele pode ser substituído de acordo com a vontade da maioria dos integrantes de sua representação.

O líder do partido, da bancada ou do bloco parlamentar possui atribuições que fazem com que sua atuação seja determinante na tramitação, discussão e votação das proposições que tramitam na Casa. Entre as suas atribuições, está a indicação de vice-líderes de acordo com a proporção indicada pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados (um por quatro Deputados), podendo ainda indicar, facultativamente, um deputado para ser o primeiro vice-líder. No entanto, o deputado que estiver exercendo o cargo de liderança não poderá compor a Mesa.

Principais Prerrogativas

A atividade de liderança partidária é exercida na Câmara dos Deputados por deputados federais e é sumariamente importante para o processo legislativo, tendo em vista que contribui para a orientação das discussões e votações de propostas. É prerrogativa do líder partidário manifestar a opinião daqueles que representa, que podem ser: o partido, o bloco parlamentar, o governo, a oposição, a Maioria ou a Minoria – normalmente a Maioria representa os interesses do governo e a Minoria os da oposição, contudo pode ocorrer o oposto disso – como é explicitado no site da Câmara dos Deputados

Além disso, a liderança participa também do colégio de líderes que – entre outras coisas – define a pauta das votações do Plenário. Quem orienta a bancada quanto ao voto  no Plenário da Câmara é o líder, ademais, também fala em nome da bancada no período das comunicações das lideranças e pede, nas comissões, verificação de quórum e encaminhamento das votações. É importante saber também que são eles que indicam os candidatos do seu partido ou bloco para concorrer à presidência das comissões. 

Colégio de Líderes

O Colégio de líderes é o órgão da Câmara legislativa composto por líderes e entre eles estão: os líderes de partidos políticos, de blocos parlamentares e do governo, além dos líderes da maioria e da minoria que foram incluídos desde julho de 2017. A existência do colégio de líderes viabiliza conciliação entre diversos níveis e membros do sistema político.

Nem todos os partidos têm direito à liderança, somente os que não fazem parte de blocos parlamentares têm essa prerrogativa, esses participam do colégio.           

Todo bloco parlamentar tem direito a líderes, sendo assim, todos os líderes de bloco podem participar, formando assim cinco grupos que podem participar do colegiado, mas isso não resulta em cinco líderes apenas nas reuniões, pois, diversos partidos participam e os blocos também podem variar a quantidade de líderes representantes. A presença dos líderes não pode ser substituída ou delegada para vice-líder.

As decisões tomadas nessas reuniões são por intermédio de consenso dos integrantes do grupo. Caso isso não ocorra, abre-se votação de maioria absoluta. E assim o voto do líder vai ter o valor do número de deputados do partido ou do bloco que ele representa na votação.

Exemplo:

Partido A: 15 membros

Bloco Parlamentar da Paz: 7 membros

Partido B: 9 membros  

Caso o partido A e B se unam na votação, eles ganham do Bloco da Paz, pois, serão 16 votos contra 15, prevalecendo a vontade da maioria é mostrando o quanto coligações são de grande importância. 

Todos que participam do colégio têm direito a voto? Não, o líder da maioria, minoria e do governo não podem votar, e entre os líderes dos partidos e dos blocos, só podem votar líderes de partidos que não integram bloco parlamentar.

Comunicação de Liderança

Como citado anteriormente, a comunicação de liderança compõe o rol de prerrogativas dos líderes dentro da Câmara dos Deputados. Ela pode ser utilizada durante a sessão ordinária para que, caso queira, o líder use de seu tempo para fazer o uso da palavra acerca de assuntos de relevância nacional. A depender do tipo de liderança, o tempo disponibilizado poderá ser maior ou menor, respeitando o mínimo de três e máximo de dez minutos. 

Atualmente, este é o tempo de cada liderança, proporcionalmente determinado de acordo com o tamanho da bancada:

No que tange a divisão do tempo de fala de cada liderança, importante ressaltar que os minutos destinados ao líder do Governo é a média do tempo assegurado à Maioria e à Minoria – caso resulte em número decimal, arredonda-se para cima. 

*O partido Rede Sustentabilidade – REDE detém tal período por semana, pois não possui líder, conforme determinado pelo critério da proporcionalidade partidária.

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Presidente da Câmara dos Deputados

O papel do presidente da Câmara dos Deputados

O presidente da Câmara dos Deputados (CD) é um dos atores centrais do Poder Legislativo no Brasil, visto que ele é responsável por coordenar as sessões do Plenário da Câmara e garantir o funcionamento das reuniões realizadas nas comissões da Casa, além de representar a CD em pronunciamentos coletivos. Por conta disso, a presidência acumula diversas funções, como pode ser observado no art. 17 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD). 

Nas sessões do Plenário, o presidente da Câmara, além de presidir e manter a ordem das atividades, tem a prerrogativa de convocar as sessões plenárias; anunciar a Ordem do Dia, o número de deputados presentes e o resultado da votação; conceder a palavra aos deputados federais; designar os relatores; advertir o orador ou o aparteante sobre o tempo de que dispõe para falar, não permitindo que ultrapasse o tempo regimental; suspender ou levantar a sessão quando necessário; decidir as questões de ordem; nomear comissão especial; entre outras funções apresentadas no art. 17 do RICD. 

Essas prerrogativas podem estimular o chamado “poder de agenda”, que é a possibilidade do presidente da CD direcionar por quem (ele é responsável por designar os relatores às proposições no Plenário da Casa) e quando cada projeto será apreciado no Plenário, exercendo, dessa forma, forte influência política. Além disso, ele pode selecionar um relator que é explicitamente contrário ou favorável à determinada proposta, com o objetivo de dificultar ou facilitar a sua aprovação. 

O presidente da Câmara não preside as reuniões das comissões da Casa, tampouco pode ser membro fixo delas, mas ele assegura os meios e condições necessários para o seu pleno funcionamento. Portanto, é de sua responsabilidade designar os membros titulares e suplentes mediante comunicação dos líderes; convidar o relator, ou outro membro da comissão, para esclarecimento de parecer; convocar as comissões permanentes para a eleição dos respectivos presidentes e vice-presidentes; além de julgar recurso contra decisão de presidente de comissão em questão de ordem.

Outro papel relevante do presidente da Câmara é informar aos demais parlamentares sobre as decisões do Plenário, das reuniões da Mesa, do Colégio de Líderes, das comissões e dos presidentes das comissões. Assim, através da Secretaria-Geral da Mesa, ele encaminha uma cópia dos documentos que contenham tais informações aos parlamentares. Também é função dele determinar a publicação, no Diário da Câmara dos Deputados, de matéria referente à Câmara; não permitir a divulgação de pronunciamento ou expressões atentatórias do decoro parlamentar e tomar conhecimento das matérias pertinentes à Casa a serem divulgadas pelo programa Voz do Brasil. 

Além do mais, o presidente da Câmara integra o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional; decide, juntamente com o presidente do Senado Federal, sobre a convocação extraordinária do Congresso Nacional, em caso de urgência ou interesse público relevante; empossa os deputados federais; decide sobre a viabilidade de pedidos de abertura do processo de impeachment e da instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs); além de dirigir a polícia da Câmara.

No que diz respeito às proposições, o presidente da Câmara deve distribuir os projetos às comissões permanentes ou especiais de acordo com as especificidades de cada matéria. Não obstante a isso, ele tem o papel de deferir (ou não) a retirada de proposição da Ordem do Dia; despachar requerimentos; determinar o arquivamento ou desarquivamento de projetos e devolver ao autor a proposição que não atender os seguintes critérios: (1) ser devidamente formalizada e em termos, (2) versar sobre a matéria de competência da Casa e (3) ser tanto constitucional quanto (4) regimental. Por fim, em relação à distribuição das proposições, consolidou-se como prática na Câmara o presidente escolher a presidência e a relatoria de matérias que por ventura sejam distribuídas à Comissão Especial, caracterizando um poder extra-regimental.

Ademais, o presidente da CD é responsável por organizar e coordenar os trabalhos da Mesa Diretora. Por causa disso, ele possui algumas funções, tais como presidir as reuniões; tomar parte nas discussões e deliberações, com direito a voto; distribuir a matéria que dependa de parecer; executar as suas decisões, quando tal incumbência não seja atribuída a outro membro; promulgar as resoluções da Câmara e assinar os atos da Mesa.

É importante ressaltar, no entanto, que o presidente da Câmara não pode apresentar projetos, requerimentos e outros tipos de proposições individualmente. Sendo assim, apenas a iniciativa colegiada lhe é cabível, uma vez que ele é o principal responsável pelos trabalhos da Mesa Diretora. 

Também há a possibilidade do presidente da Câmara participar regularmente das discussões de qualquer reunião ou sessão da Casa. No entanto, para isso, é necessário que ele transmita temporariamente a presidência ao seu substituto, ou seja, o 1º vice-presidente, não podendo reassumir o cargo enquanto houver o debate da matéria que ele se propôs a discutir. 

Em regra, o presidente da Câmara é impedido de votar os projetos apreciados na Casa, contudo, o art. 17 do RICD prevê duas exceções: (1) no caso de escrutínio secreto, que é quando a votação ocorre pelo sistema eletrônico ou por meio de cédulas de forma anônima e (2) para desempatar o resultado de votação ostensiva, isto é, quando os parlamentares manifestam publicamente o seu voto por meio dos processos simbólicos ou nominais.

Posto isso, é notório que a figura do presidente da Câmara é essencial para o Estado, tanto que a Constituição Federal de 1988 prevê que esse cargo precisa ser apossado por um brasileiro nato. Essa decisão constitucional foi estabelecida devido à possibilidade do presidente da CD assumir a presidência da República. Isso acontece caso haja o impedimento do presidente e do vice-presidente da nação ou vacância do cargo. 

Uma curiosidade é que já existiu, por parte de alguns brasileiros, a falsa impressão de que o deputado federal Rodrigo Maia (DEM/RJ), atual presidente da Câmara dos Deputados, não seria brasileiro nato, visto que o político nasceu no Chile. Contudo, isso não o impede de ocupar tal posição na Casa, uma vez que Maia foi registrado no consulado brasileiro em Santiago, no Chile. Segundo o art. 12 da CF, os brasileiros natos são tanto aqueles nascidos no Brasil quanto aqueles que nasceram em países estrangeiros de pai ou de mãe brasileiros, desde que sejam registrados em repartição brasileira competente. Dessa forma, o atual presidente atende às exigências constitucionais.

Eleição do presidente da Câmara dos Deputados

O presidente da Câmara é eleito junto com os outros membros da Mesa Diretora, que é o órgão responsável pela direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da CD. Dessa forma, esse grupo é composto pela Presidência, da qual fazem parte o presidente e os dois vice-presidentes da Casa, pela Secretaria, que é formada por 4 secretários, e também conta com 4 suplentes de secretários.

Segundo a Constituição Federal, o mandato dos membros da Mesa dura 2 anos (CF, art. 57, § 4). Assim, em cada legislatura (que dura 4 anos), ocorrem 2 eleições para a seleção dos integrantes que irão compor a Mesa. Ou seja, ocorre uma nova eleição a cada biênio (tanto no primeiro como no terceiro ano da legislatura). 

Na segunda sessão preparatória da primeira sessão legislativa de cada legislatura, no dia 1º de fevereiro, a eleição ocorre após a posse dos 513 deputados federais e a formação dos blocos parlamentares. No terceiro ano da legislatura, em data e hora previamente designadas pelo presidente da Câmara dos Deputados, ocorre a sessão preparatória para uma nova eleição dos membros da Mesa. Inclusive, o terceiro ano da legislatura atual será em 2021, o que significa que em breve haverá outra seleção para eleger os novos integrantes.

Os trabalhos de eleição são dirigidos, sempre que possível, pela Mesa da sessão anterior. Isto é, pelo presidente da Câmara, se reeleito deputado ou, na sua ausência, pelo deputado mais idoso, dentre os de maior número de legislaturas, presente à sessão de posse, auxiliado pelos quatros deputados designados como secretários da Mesa de sessão preparatória de posse.

Ademais, conforme o art. 8º do RICD, na composição da Mesa será assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou blocos parlamentares da Câmara. A escolha dos candidatos é feita pelo próprio partido ou bloco parlamentar, em caso de omissão, ou se a representação não fizer a indicação, caberá à respectiva liderança fazê-la. 

Com exceção dos casos em que a composição diversa for resultante de um acordo entre as bancadas, a distribuição dos cargos da Mesa será feita por indicação das lideranças, da maior para a de menor representação, conforme o número de cargos que corresponda a cada uma delas. Além disso, cabe ressaltar que, independentemente da proporcionalidade partidária, a Minoria tem uma vaga garantida na Mesa da Câmara.

A escolha de um candidato pelo partido é denominada “candidatura oficial do partido”. Contudo, o deputado pode registrar, por conta própria, sua candidatura, ou seja, é possível haver “candidatura avulsa”, desde que seja de um deputado que integre o partido ou bloco parlamentar a que pertencer a vaga (art. 8º RICD). Assim, tal candidatura deve ser comunicada por escrito ao presidente da Câmara e garante igual tratamento em relação aos demais candidatos. Entretanto, a Mesa acolhe para cargo de presidente, historicamente e sem amparo regimental, candidaturas avulsas oriundas de bancadas diferentes daquela que, pela proporcionalidade partidária (ou acordo), faz jus a esse cargo na Mesa. 

Para a votação ser iniciada, é necessário o quórum mínimo de 257 deputados federais, isto é, a metade mais um da quantidade total dos parlamentares da Casa (maioria absoluta). A votação acontece para todos os cargos simultaneamente. Além disso, é secreta e realizada por meio eletrônico (ou por cédula de papel, caso o sistema eletrônico não esteja funcionando)  a partir da identificação digital do deputado.

Depois da votação, é necessária a apuração dos votos, que começa pela presidência da Câmara. Para ser eleito em primeiro turno, o deputado federal precisa ter a maioria absoluta dos votos (257 votos favoráveis). Se isso não ocorrer, os dois deputados mais votados disputam o segundo turno e ganhará aquele que for eleito por maioria simples. Se, ainda assim, ficarem empatados, o candidato mais idoso dentre o maior número de legislaturas assumirá o cargo.

Como dito anteriormente, o mandato de quem assume a presidência é de dois anos, sendo impedida a reeleição na mesma legislatura. Sabendo disso, desde 1989 até 2020, já houveram 18 presidentes da Câmara dos Deputados no Brasil. E, dentre eles, não há mulheres. Veja abaixo quais foram:

O presidente da Câmara pode ser afastado?

Não há texto constitucional que atribua afastamento do presidente da Câmara por crime de responsabilidade, portanto, não é cabível um pedido de impeachment contra o presidente da Casa. Dessa forma, o processo para destituí-lo do cargo é o mesmo utilizado para cassar o mandato dos demais deputados federais. Assim, como previsto no art. 55 da Constituição Federal de 1988, perderá seu mandato o parlamentar que descumprir os seguintes ordenamentos:

  • Infringir o que é previsto no art. 54
  • Cujo procedimento for declarado incompatível com o decoro parlamentar;
  • Que deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada;
  • Que perder ou tiver suspensos os direitos políticos;
  • Quando declarar justiça Eleitoral, nos casos previstos na Constituição Federal;
  • Que sofrer condenação criminal em sentença transitada em julgado.

Tendo isso em vista, para que ocorra a cassação do mandato de um deputado federal, a iniciativa deverá ser realizada pela Mesa da respectiva Casa ou por partido político representado no Congresso Nacional. No âmbito da Câmara dos Deputados, o requerimento precisa ser enviado, pela mesa, para o Conselho de Ética e Decoro parlamentar, órgão encarregado pelo procedimento disciplinar destinado à aplicação de penalidades em casos de descumprimento das normas relacionadas ao decoro parlamentar. Dada a continuidade ao processo, a ação será votada e decidida por maioria absoluta. 

Entre os casos com mais repercussão, pode-se observar o afastamento e a cassação do mandato do ex-deputado federal Eduardo Cunha, que era o presidente da Câmara na época. Em outubro de 2015, o pedido para cassação do mandato de Cunha foi protocolado tanto pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) quanto pela Rede Sustentabilidade (REDE) por quebra de decoro (CF, art. 55, inciso II)

Em maio de 2016, a pedido da Procuradoria-Geral da República, o ex-presidente da Câmara foi afastado de seu cargo pelo Supremo Tribunal Federal (STF), acusado de usar seu cargo para encerrar as investigações de seus crimes. Entretanto, apesar de seu afastamento, Cunha permaneceu com seu cargo de deputado, mas sendo impedido de exercer atividades parlamentares. E, em setembro de 2016, a Câmara aprovou, por 450 votos, a cassação de seu mandato, sendo assim impedido de disputar eleições até 2026.

O papel do presidente da Câmara na simulação do Politeia

A simulação do Projeto Politeia, assim como na realidade, elege o presidente da Câmara. O papel dele é o mesmo que na vida real, isto é, presidir as sessões do Plenário e garantir o pleno funcionamento das reuniões realizadas nas comissões da Casa. No entanto, podem ser observadas algumas mudanças na simulação a fim de agilizar os trabalhos, posto que eles são realizados em apenas uma semana.

Durante o mandato da simulação, o presidente eleito possui, também, vaga garantida em comissão e não possui, principalmente, duas funções de grande peso na vida real: o poder de despacho e redespacho de proposições, além da nomeação de Comissão Especial (CESP). O presidente comumente tem a prerrogativa de definir em quais comissões as matérias irão tramitar, mas na simulação compete à Organização definir o despacho devido ao curto tempo de duração. Outra importante prerrogativa do presidente da CD é a nomeação de CESP, que inexiste na simulação. No contexto atual, dentro da realidade da Câmara, existe a possibilidade de criação de CESP sobre o adiamento das eleições municipais de 2020, que de praxe ocorrem em outubro, mas que podem ser alteradas devido à pandemia. 

Na Simulação, o registro das chapas na eleição da Mesa é realizado pela Organização do Politeia. Além disso, a sessão preparatória ocorre comumente na Universidade de Brasília (UnB), e os votos são realizados em cédulas de papel, que são colocados em urna e, posteriormente, contabilizados pela Gestão, presentes na mesa dois ou mais deputados testemunhas, indicados à presidência por partido ou blocos parlamentares diferentes e por candidatos avulsos.

Em sua primeira legislatura, o Politeia teve como presidente um membro da Gestão do Projeto. Para que a simulação ficasse mais próxima da realidade, foi determinado nas legislaturas posteriores que os presidentes da Câmara passariam a ser, então, simulantes, recebendo assessoria de secretários da Organização do Politeia.

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Relatoria Legislativa

O que são relatoria e relator?

O processo de construção de leis no Brasil ocorre de maneira gradual e organizada de acordo com regras bem estabelecidas. Estas regras são encontradas tanto na Constituição Federal de 1988 quanto nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados (RICD), do Senado Federal (RISF) e no Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN). Esta organização é indispensável para o bom andamento do Poder Legislativo, pois dita como o processo de elaboração de uma proposta legislativa deve ocorrer, desde sua apresentação à Mesa até sua promulgação.

No trâmite (termo dado ao processo de criação/discussão das leis dentro das Casas legislativas) de uma proposta é exigido que determinados ritos sejam cumpridos, dentre eles: a relatoria. Este texto se debruça a esclarecer o que é e como funciona o processo de relatar uma proposição.

Em termos mais elucidativos, a relatoria é a parte do processo legislativo que se concentra no debate de uma proposta, seja ela um Proposta de Emenda à Constituição (PEC), um Projeto de Lei Ordinário (PL), um Projeto de Lei Complementar (PLP), uma Medida Provisória (MP) e demais projetos. Já o relator é o parlamentar designado a elaborar o parecer, que consiste em um documento dividido em três partes (art. 129, I, II e III):

  • O relatório: é um resumo sistemático da proposição em pauta, contendo todos os seus principais pontos bem como um resumo das decisões obtidas em comissões anteriores (caso haja) (art. 129, I, RICD);
  • O voto do relator: é sua opinião sobre aquela proposição, podendo ser favorável ou contrária em partes ou em sua plenitude, assim como é permitida a incorporação de mudanças no texto: por emendas ou substitutivo. Vale ressaltar que seu voto deve estar bem justificado (art. 129, II, RICD);
  • O parecer da Comissão: é a parte que reúne as conclusões daquele debate e também a indicação dos parlamentares votantes. O parecer só será considerado da Comissão quando aprovado em todos os seus termos, caso contrário, é possível rejeitá-lo integralmente e designar novo relator (art. 129, III, RICD).

É importante ressaltar que nas comissões, diferente do Plenário, os votos dos parlamentares são quanto à aprovação ou rejeição do parecer do relator e não da proposta que está sendo debatida. Esta distinção é fundamental, pois o parlamentar que se posiciona favoravelmente à proposta deve votar contrariamente ao parecer que a desaprova a matéria. Por exemplo, caso o relator apresente parecer rejeitando projeto de lei que vise criar o Dia Nacional do Projeto Politeia, o parlamentar que concorde com a instituição desta celebração deve votar contra o parecer, pois o relator está rejeitando o PL.

Sendo aprovado pela maioria dos parlamentares presentes na Comissão (quórum de maioria simples), o parecer se torna oficialmente o parecer da Comissão e deixa de ser exclusivamente do relator. Isso se dá pois o “parecer é a proposição com que uma Comissão se pronuncia sobre qualquer matéria sujeita a seu estudo” (art. 126, RICD). Dessa forma, mesmo que seja elaborado por um parlamentar, o parecer é um documento de posicionamento da Comissão sobre aquela matéria em pauta.

Há um adendo que, mesmo que o relator seja designado a dar parecer à uma proposição específica, ele também é responsável por emitir parecer para todas as outras proposições que eventualmente forem apensadas à matéria principal. Este apensamento é uma anexação de outras proposições que tenha um teor similar àquela proposta em debate, para assim dar celeridade ao processo legislativo.

Confira as prerrogativas do relator:

Distribuição de relatoria como disputa política

O processo legislativo é permeado por diversos mecanismos de negociação e abarca prerrogativas que podem gerar entraves na aprovação de um projeto ou dar celeridade à tramitação. Dessa forma, pode-se observar que a relatoria é um dos principais meios de negociação entre os parlamentares da Casa.

O desenvolvimento de um relatório, bem como sua votação são essenciais ao processo legislativo. É neste momento que serão apresentadas possíveis alterações à proposição e consequentemente votadas a favor ou contra a permanência destas mudanças. Não apenas isso, trata-se de situação que o parlamentar assume uma posição de destaque perante seus pares, seus eleitores que o acompanham e seu próprio partido.

No processo de deliberação, é comum haver discordâncias, especialmente quando um projeto polêmico está em pauta. Tendo isso em vista, a designação de relatoria poder ser, também, utilizada para atenuar ou acirrar uma disputa política. A exemplo disso, o presidente da Câmara dos Deputados (que tem prerrogativa para designar relatores às proposições no Plenário da Casa) pode selecionar relator que é sabidamente contrário à proposta de interesse do chefe do Poder Executivo no intuito de dificultar sua aprovação. De igual maneira, pode realizar a mesma manobra para facilitar a aprovação de pautas importantes para o Governo.

A exemplo disso, foram veiculadas notícias informando que o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM/AP), passaria a relatoria da Medida Provisória nº 905, de 11 de novembro de 2019, no plenário do Senado, para o líder do PT (senador Rogério Carvalho (PT/SE)) que é partido de oposição ao governo. Esta situação se deu, segundo as notícias, pela saída de Luiz Henrique Mandetta do Ministério da Saúde e pelas acusações do presidente da República contra Rodrigo Maia (DEM/RJ), alegando que ele estaria colocando os governadores contra o Executivo. O fato de o Presidente da Câmara, o Presidente do Senado e o Ex-ministro de Estado da Saúde serem membros do mesmo partido, o Democratas; e com o novo rito de tramitação para as Medidas Provisórias durante a pandemia da Covid-19, que incumbe ao Presidente do Senado a designação de um relator para a Medida Provisória no plenário da Casa, Davi Alcolumbre teria utilizado suas prerrogativas para confrontar o Presidente da República.

Apesar de não ter ocorrida a troca efetiva, não constando tais informações na tramitação da Medida Provisória, este é um bom exemplo de como a distribuição de relatoria pode ser utilizada em uma disputa política.

Relatoria em Comissão

As proposições que tramitam na Câmara dos Deputados obedecem um ritmo sequencial em várias Comissões, pelas quais é oportuna sua deliberação, por tratar de assunto que a elas competem. Embora o Plenário seja soberano e tenha a última palavra na Casa, nem todas estas matérias têm sua apreciação condicionada ao Plenário, pois as Comissões podem ter caráter conclusivo, ou seja, um projeto de lei pode passar por todo seu processo de deliberação e votação apenas nas Comissões. Contudo, para todos os efeitos, as propostas deverão ser acompanhadas de uma relatoria em cada Comissão que transite.

De acordo com o art. 52, §1 do RICD, o relator terá metade do prazo destinado a sua Comissão para apresentar seu parecer. Este prazo pode variar a depender do tipo de tramitação do projeto. A exemplo disso, Comissão em regime de tramitação ordinário tem quarenta sessões para apreciar a matéria, desta forma, o relator tem vinte sessões para emitir seu parecer. Adicionalmente, este prazo pode ser prorrogado pelo presidente da Comissão, a pedido do relator. Diante do esgotamento destes prazos o presidente deve designar outro membro como relator ou tomar para si a relatoria do projeto. Após a aprovação do relatório nesta primeira Comissão, o projeto segue para a próxima, onde também ocorre o mesmo processo.

Relatoria em Plenário

Em casos específicos pode ser dispensada a apresentação do relatório em Comissão, havendo a designação de um relator de plenário para proferir o parecer:

  • Se os prazos previstos no art. 52 do RICD forem esgotados, a Comissão pode, a pedido do autor da proposição, deferir a inclusão na ordem do dia mesmo com o parecer pendente. Neste caso, o relator ainda pode apresentar o parecer até o começo da discussão da matéria, mas caso não o faça cabe ao presidente designar um novo Deputado para relatar a matéria em plenário (art. 52, §4, RICD);
  • Se a Comissão apresentar um requerimento, assinado por um terço de seus membros e este for aprovado pela maioria absoluta da respectiva composição plenária, no intuito de incluir matéria na Ordem do Dia para apreciação imediata e ainda esteja pendente a emissão de parecer, será designado um relator para proferir parecer oral no plenário da Comissão (art. 52, §5, RICD);
  • Quando aprovado requerimento de urgência para uma matéria, esta é incluída em primeiro lugar na Ordem do Dia, se os pareceres das Comissões estiverem pendentes e elas julgarem não estar preparadas para proferir o parecer na sessão, estas podem solicitar o prazo de duas sessões para elaboração do parecer. Mesmo após este prazo concedido, se a matéria ainda estiver pendente de parecer, ao ser anunciada a discussão, o presidente deve designar um deputado para proferir seu parecer oral em Plenário (art. 157, RICD);
  • O novo rito de tramitação das Medidas Provisória durante a pandemia da Covid-19 dispensa a apresentação de parecer mediante uma Comissão Mista. Desta forma, tanto o Presidente da Câmara quanto o Presidente do Senado devem designar um parlamentar para relatar a Medida Provisória no plenário das respectivas casas.

Como funciona a relatoria em Medida Provisória?

A Medida Provisória (MP) é um tipo de proposta legislativa de prerrogativa exclusiva do presidente da República e se aplica a ela um regime especial de tramitação. Para apreciar uma MP é necessário instalar uma Comissão Mista, contendo senadores e deputados em sua composição. 

Neste cenário, por ser um rito especial, esta Comissão tem a responsabilidade de emitir parecer que verse tanto sobre a admissibilidade quanto o mérito da matéria. Por ser o posicionamento de uma única Comissão e não de várias (como é o rito comum de proposta ordinária), o relator tem maior preponderância e mais responsabilidade sobre o seu parecer.

A exemplo disso, pode-se considerar a Medida Provisória nº 459, de 25 de março de 2009, que versa sobre o Programa Minha Casa Minha Vida. Este foi um caso que evidencia a dimensão do volume de emendas que uma proposição pode receber, pois foram mais de 300 emendas sugeridas só na Câmara dos Deputados. O então relator, deputado Henrique Eduardo Alves (MDB/RN), emitiu seu parecer para a MP, bem como para todas as emendas.

Para esses casos, o RICD conta com um dispositivo que prevê a distribuição da relatoria para outros parlamentares, dividindo, assim, a matéria em partes e facilitando seu estudo. Contudo, é necessário escolher quem será o Relator-Geral (bem como seu substituto) e o Relator-Parcial (e seu substituto). Ao final da elaboração do parecer, será entregue um único documento à Mesa da Comissão (art. 57, II, RICD).

Como estão as relatorias no período da covid-19?

Devido às atividades no Congresso estarem restritas em decorrência do estado de calamidade pública provocado pela covid-19, as relatorias dos projetos também tiveram o seu fluxo alterado. Para atender às demandas, criou-se o Sistema de Deliberação Remota (SDR), no qual a apresentação de proposições e documentos legislativos deverá ser feita remotamente. Serão votadas por meio deste sistema matérias que tenham manifestação favorável de líderes que representem dois terços dos membros da Casa, além das lideranças do governo, da Maioria, da Minoria e da oposição. Estas proposições vão tramitar em regime de urgência e ficarão suspensos os prazos regimentais para apresentação de recursos, emendas e outras proposições que não estejam em pauta.

Por se tratar de um regime de urgência, poderá o presidente da Casa, caso a proposição pautada ainda não tenha sido apreciada pelas Comissões, designar relator à matéria para apresentar parecer em Plenário. E, o prazo para apresentar emendas é de até duas horas antes da Sessão convocada para sua apreciação.

Em relação aos projetos de orçamento, como previsto em Ato Conjunto nº 2 de 2020, somente poderão ser pautadas as matérias urgentes ou relacionadas com a pandemia da covid-19, com o consentimento de 3/5 (três quintos) dos líderes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Nesse caso, deverá funcionar como relator, na sessão remota da Casa a que pertença, o parlamentar que eventualmente tenha sido designado relator, antes da publicação do Ato, no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).

Já em relação às Medidas Provisórias, como visto no nosso post sobre o novo fluxo de tramitação das MPs, com a extinção da apreciação por uma Comissão Mista, haverá apenas um relator designado em cada uma das Casas: um relator na Câmara, como Casa Iniciadora, e um relator no Senado, como Casa Revisora. Assim, o parecer será discutido e analisado junto com suas possíveis emendas diretamente nos Plenários das duas Casas do Congresso Nacional, separadamente.

Além disso, é importante mencionar que esse fluxo é provisório e perdurará apenas enquanto durar a restrição das atividades no Congresso. Portanto, essa alternativa oferecida pelo sistema remoto para o funcionamento das Casas não deve se tornar uma realidade após o fim da pandemia.

Como funciona a relatoria no Politeia?

Durante a simulação do Projeto Politeia, os participantes, no papel de deputados, escrevem proposições, fazem relatorias e discutem Projetos de Lei ordinários ou complementares, atuando com grande fidelidade e realismo. Assim, os deputados também simulam o processo de relatoria, com a elaboração de pareceres, de forma similar ao que acontece na Câmara dos Deputados. 

O parecer no Politeia é o documento pelo qual a Comissão emite sua opinião a respeito de uma matéria e serve de base para a tomada de decisão nas deliberações em Plenário. É importante ressaltar que nenhum projeto poderá ser votado sem que haja um parecer escrito da Comissão responsável por sua apreciação, exceto quando a proposição tramitar em regime de urgência, neste caso o parecer poderá ser proferido oralmente em Plenário.

Como adaptação, a designação da relatoria da primeira Comissão pela qual a proposição irá tramitar caberá à Organização do Politeia. As relatorias são, portanto, atribuídas de maneira aleatória às Comissões, sendo dada prioridade aos deputados que elaboraram projetos de lei. A partir da segunda Comissão, seu presidente designará o relator, assim como no processo legislativo oficial.

Dessa forma, a Comissão discute e vota o parecer apresentado pelo relator em reunião; sendo este escolhido pelo presidente da Comissão. As decisões em reunião são feitas quando houver maioria de votos, mediante maioria absoluta dos membros presentes e, em caso de empate, predomina o voto do relator. Já as emendas propostas por outros parlamentares apresentadas em Comissão são entregues ao relator e, caso sejam acatadas, serão apreciadas juntamente com o parecer do projeto, constituindo um substitutivo.

No processo de votação das Comissões, assim como na vida real, caso algum membro discorde do parecer do relator, ele tem o direito de apresentar um “voto em separado”, o qual tem a mesma estrutura de um parecer: deve ser apresentado por escrito e deve ser fundamentado. Esse voto, na maioria das vezes contrapõe-se ao parecer do relator podendo, inclusive, se tornar o parecer vencedor caso o relatório original seja rejeitado. 

Dessa forma, se a maioria do colegiado concordar com o posicionamento da relatoria, o relatório passa a constituir o parecer da Comissão e, caso discorde, outro parlamentar será designado para elaborar um parecer. Nesse segundo caso, um novo parecer será proferido oralmente logo após a votação, e, posteriormente, entregue por escrito pelo relator substituto à Organização do Politeia até a reunião ordinária seguinte, salvo se vencido ou ausente este, caso em que o presidente designará outro deputado para fazê-lo. Ademais, o parecer vencido que não for aprovado também será considerado como voto em separado. 

Você sabia? Na última edição do Politeia, em 2019, foram aprovados cerca de 175 pareceres sobre as mais diversas matérias nas 8 Comissões, durante o total de 6 reuniões em cada uma delas.

Como visto, a execução desse trabalho é primordial para contribuir com o aprimoramento do conhecimento relativo ao processo legislativo dos participantes, proporcionando uma visão ainda mais completa e participativa de como funciona o processo de construção e aprovação de leis.

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O que é uma Proposta de Emenda à Constituição…

O que é uma PEC?
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC), é prevista na Constituição Federal (CF), no seu art. 59, inciso I, e traz a possibilidade de modificar e/ou complementar o texto Constitucional Federal, sempre preservando seu valor integrativo. Quando a PEC é aprovada, ela se transforma em uma emenda, alterando o corpo constitucional. Já existem mais de 100 emendas constitucionais que foram promulgadas desde 1988 e quando isso ocorre elas são denominadas com seu número sequencial e o ano de sua promulgação.

Tramitação

A propositura de uma proposta de emenda à Constituição (PEC) só pode ser realizada por agentes legitimados. No rol exclusivo, estão o presidente da República, senadores e deputados federais ou por mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação.

Para a PEC ser apresentada é necessário o apoio de pelo menos ⅓ dos membros da Câmara (171 assinaturas) ou ⅓ dos membros do Senado (27 assinaturas), a depender da casa iniciadora. Quanto apresentada por mais da metade das Assembleias Legislativas (14 Casas Legislativas) das unidades da Federação é necessária a manifestação de cada uma delas pela maioria relativa de seus membros.

Para aprovação, é necessário a 3/5 dos membros da Câmara dos Deputados (308) e do Senado Federal (49), em dois turnos. Depois da aprovação na Casa iniciadora, a proposta é remetida à outra Casa na qualidade de revisora.

Na Câmara dos Deputados (CD), a PEC é analisada por duas comissões. A primeira, Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), tem o prazo de no máximo cinco sessões para analisar a admissibilidade do texto. Sendo este admitido, instaura-se Comissão Especial (CESP) para análise do mérito em até quarenta sessões ordinárias. Após a aprovação do parecer, seja favorável ou contrário à aprovação da PEC, esta é dirigida ao Plenário da Casa para votação em dois turnos com interstício (intervalo de tempo entre dois atos do processo legislativo) de cinco sessões entre o primeiro e segundo turno. Vale ressaltar que durante a discussão em Plenário só se admite emendas aglutinativas (emenda formulada a partir do texto de outras emendas ou matérias acessórias), com apoiamento de pelo menos 1/3 dos deputados ou líderes que representem esse número. Sendo aprovada nos dois turnos pelo quórum qualificado 308 deputados, a proposta retorna à Comissão Especial para redação final, a qual pode receber emendas tão somente de redação. Inexistindo alterações, a proposta é aprovada sem votação.

No Senado Federal (SF), a PEC é analisada por apenas uma comissão, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), que emitirá parecer, no prazo de até trinta dias, sobre todos os seus aspectos, não distinguindo admissão e mérito. Após a aprovação do parecer (seja ele favorável ou contrário), a proposta segue para o Plenário, que tem prazo de cinco sessões para discussão. A votação em dois turnos deve ocorrer com intervalo de no mínimo cinco dias entre uma e outra. O emendamento em Plenário, assim como na CD, também exige apoiamento de 1/3 da Casa. Em caso de rejeição integral, a proposta é arquivada e não pode ser apresentada novamente na mesma legislatura.

Havendo emendamento do texto na segunda Casa, a matéria retorna à Casa iniciadora (CESP na Câmara ou à CCJ no Senado) para que as alterações sejam analisadas, tanto pelas respectivas comissões como, posteriormente, pelo Plenário. A Casa iniciadora pode aprovar ou rejeitar somente as alterações. Após essa etapa, o texto final segue para promulgação do Congresso Nacional (CN). Por outro lado, caso não haja alterações pela Casa revisora, a PEC vai direto para a promulgação do CN, que ocorrerá em sessão conjunta.

É importante destacar que algumas matérias não podem ser objeto de emenda à Constituição quando pretendem abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; e os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º, incisos I a IV, da CRFB/88). Tratam-se das cláusulas pétreas da constituição. Isso significa que emendas à Constituição que tenham estas matérias como objeto devem objetivar apenas ampliar o rol de proteção destes assuntos e não aboli-los.

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O que é uma Medida Provisória (MP)?

As Medidas Provisórias são normas com força de lei, elaboradas exclusivamente pelo chefe do Poder Executivo, e, portanto, são atualmente passíveis de serem editadas pelo presidente da República Jair Bolsonaro. Elas só podem ser editadas em situações de relevância e urgência, e apesar de terem efeito jurídico imediato, com a sua publicação no Diário Oficial da União, precisam de apreciação subsequente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para vigorarem definitivamente como lei ordinária. Se, porventura, não obter a aprovação, o Congresso Nacional precisará editar um Decreto Legislativo para regulamentar os efeitos jurídicos da MP durante o período da sua vigência. Ou seja, os parlamentares, nesse caso, deverão julgar se os efeitos que a MP obteve enquanto estava em vigência, são legais ou não. Além disso, é relevante acrescentar que a partir do momento em que passam a ser contados os prazos de sua vigência e nos seis dias posteriores, emendas à Medida Provisória podem ser feitas na Comissão Mista designada a emitir parecer sobre a matéria. 

A vigência das Medidas Provisórias possui prazo inicial de 60 dias e, caso não haja votação concluída nas Casas, o prazo é prorrogado por mais 60 dias. É válido ressaltar que se a MP não for apreciada em até 45 dias – começando a partir da sua publicação – ela entra em Regime de Urgência, tornando-se prioridade entre as demais deliberações legislativas do espaço em que esteja tramitando, ou seja, na Câmara ou no Senado. 

Tramitação antes e depois da Covid-19

A Constituição Federal prevê que a tramitação das Medidas Provisórias seja iniciada na Câmara dos Deputados, onde uma comissão mista composta por Deputados e Senadores é formada e passa a discutir e emitir parecer sobre a MP em questão. Após a emissão do parecer, a MP é apreciada pelo plenário da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, separadamente. 

Contudo, a declaração de pandemia do novo coronavírus feita pela Organização Mundial da Saúde no dia 11 de Março mudou o curso das MPs no Congresso. A tramitação que antes seguia pela Câmara, passava por uma Comissão Mista e era debatida nos plenários das duas Casas do Congresso, agora excluiu a etapa da deliberação em uma Comissão Mista. Enquanto as atividades no Congresso estiverem restritas pelo estado de calamidade pública provocado pela Covid-19. O Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, publicado no Diário Oficial da União no dia 01 de Abril, determinou que apenas um deputado e senador estarão responsáveis por emitirem um parecer sobre a MP, que será discutida e analisada junto com suas possíveis emendas diretamente nos plenários das duas Casas do Congresso Nacional. 

Ademais, o prazo – que antes era de 60 dias prorrogáveis – também foi alterado pelo Ato Conjunto e passou a ser de 14 dias a partir da data de publicação da MP no Diário Oficial da União, podendo ser prorrogado caso sofra alteração no seu texto pelo Senado Federal. Essas medidas serão mantidas enquanto durar a Emergência em Saúde Pública e o estado de calamidade pública, podendo sofrer alterações conforme a Câmara dos Deputados e o Senado Federal julgarem necessário.

Para entender na prática: A Medida Provisória nº 927, de 2020

Apresentada pelo presidente da República, Jair Bolsonaro, a MP que visa conciliar os direitos trabalhistas e o estado de calamidade pública, promulgado pelo Congresso Nacional no dia 20 de março de 2020, altera diversas disposições que afetam diretamente milhares de brasileiros. Ao passo que as relações trabalhistas foram profundamente modificadas, tornou-se necessário compatibilizá-las a atual situação, o que foi feito através desse mecanismo que possui caráter imediato, pois, como resta claro, os assuntos atinentes aos impactos do coronavírus são urgentes. 

A princípio, sua aprovação causou certo desconforto em autoridades governamentais, assim como em parte da sociedade civil. No âmbito da Câmara dos Deputados, as lideranças dos partidos PP, DEM, Republicanos, Solidariedade, MDB e PSD argumentaram contra a MP, afirmando certa discrepância do que se verifica nos países do continente europeu. Fato esse que pode ser compreendido ao empreender uma análise acerca de sua viabilidade e implementação, pontuações que, posteriormente, tornaram-se motivos para a supressão de parte do texto original da MP. 

Nesse sentido, cabe ressaltar a revogação do art. 18 da MP 927, o qual trata sobre a possibilidade de suspensão do contrato de trabalho e, consequentemente, do pagamento de salário por até quatro meses, durante o período de calamidade pública. Apesar do conteúdo, e consequente revogação, esse é apenas um dos artigos da MP que merece atenção, tendo em vista que a medida também apresenta outras diversas determinações no tocante à seara trabalhista e econômica. 

Devido às recomendações dos órgãos de saúde, a modalidade conhecida como teletrabalho, ou home office, se tornou parte do cotidiano de muitos brasileiros. A partir do disposto na MP quanto às medidas de flexibilização das regras advindas do Direito do Trabalho, e do texto constitucional, o empregador pode, de forma unilateral, determinar o trabalho home office, desde que haja notificação prévia de, no mínimo, 48h.

De igual forma, a MP também prevê a possibilidade de concessão de férias coletivas. Medida que segue o mesmo padrão da supramencionada, ou seja, de forma unilateral, com aviso de 48h de antecedência e a ausência da necessidade de comunicar os sindicatos. 

Em suma, vislumbra-se um enfraquecimento da atuação dos sindicatos nessas circunstâncias, uma vez que os acordos individuais se sobressaem, isto é, decisões tomadas apenas entre empregado e empregador, sem a intermediação da representação daquele determinado setor. Estado esse que apenas foi endossado pelo estado de calamidade pública, uma vez que se verifica na Reforma Trabalhista. Nesse sentido, destaca-se que as disposições da MP possuem o intuito de atenuar os impactos na economia nacional, portanto, são medidas que, essencialmente, buscam proteger e resguardar o setor econômico do país. 

Como visto, a Medida Provisória possui como objetivo regular alterações de caráter urgente e relevante, através de decisão unipessoal do presidente da República. Portanto, haja vista que suas determinações repercutem, juridicamente, de forma imediata, é necessário compreender sua aplicabilidade e consequente incidência nos diversos setores da vida da população nacional.

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Projeto de Lei x Projeto de Lei Complementar

Existem diversos tipos de projetos que tramitam no Poder Legislativo. Dentre eles, pode-se destacar o Projeto de Lei (PL) e o Projeto de Lei Complementar (PLP), que são dois tipos de ferramentas legislativas sujeitas à deliberação do Congresso Nacional (CN). Ambos são destinados a regulamentar as matérias de competência do âmbito legislativo. No entanto, atuam em diferentes circunstâncias.

O PL tem maior liberdade para regulamentar matérias de diferentes áreas, como a penal, tributária e administrativa. Enquanto isso, o PLP tem como objetivo regulamentar dispositivo constitucional, posto que nem sempre a vontade da Constituição Federal (CF) está suficientemente exposta e implementada no âmbito legislativo. Dessa forma, essa proposição visa inserir os elementos necessários para que todos os anseios da CF sejam normatizados e cumpridos no país.

Esses projetos são ferramentas procedimentais utilizadas constantemente no CN. Entre 1998 e 2020 (até o dia 15/05/2020), 65.446 PLs e 3.359 PLPs foram apresentados na Câmara dos Deputados (CD) e 14.573 PLs e 4.344 PLPs no Senado Federal (SF). Em decorrência disso, muitas leis foram criadas e/ou alteradas no decorrer dos anos, o que propiciou transformações significativas na sociedade brasileira.

Posto isso, é de suma importância a democratização do acesso ao conhecimento acerca do Parlamento brasileiro, bem como de preceitos fundamentais estabelecidos pela Constituição. Dessa forma, entender as semelhanças e diferenças entre um PL e um PLP se faz essencial, dado que ter a noção básica sobre esses temas pode aumentar a efetividade tanto no processo de accountability (prestação de contas) como para quem procura se aprofundar melhor nos elementos da democracia brasileira.

APRESENTAÇÃO DOS PROJETOS

A apresentação de projetos é uma das principais atribuições dos parlamentares tanto da Câmara dos Deputados quanto do Senado Federal. Contudo, é importante ponderar que essa iniciativa não é restrita aos deputados federais e senadores, posto que diferentes atores podem apresentar matérias sujeitas à deliberação do Congresso Nacional, tais como:

  • Comissões das Casas Legislativas Federais;
  • Parlamentares (deputados federais e senadores);
  • Presidente da República;
  • Procurador-geral da República;
  • Sociedade civil em alguns casos especificados na Constituição Federal (art. 61);
  • Supremo Tribunal Federal (STF);
  • Tribunais Superiores.

Os projetos (PL e PLP) são encaminhados primeiramente à Câmara dos Deputados (Casa iniciadora) e, após tramitarem na Casa, são enviados ao Senado Federal (Casa revisora), que tem a função de avaliar as decisões tomadas pela Câmara, podendo aprová-las, alterá-las ou rejeitá-las. 

O inverso também acontece quando a matéria é apresentada inicialmente no Senado (Casa iniciadora), cabendo à Câmara (Casa revisora), neste caso, o papel de examinar a matéria aprovada no SF. Isso ocorre apenas quando os projetos são de autoria de algum senador, portanto, sucedem com menos frequência.

TRAMITAÇÃO

A tramitação dos projetos normalmente é realizada em regime ordinário, ou seja, sendo necessário passar por todas as etapas de apreciação para que o projeto seja devidamente aprovado e publicado no Diário Oficial da União (DOU)

Caso a Câmara dos Deputados seja a Casa iniciadora, o PL ou PLP é despachado às comissões da Casa que tratam do mérito (tema específico da proposição). Depois de ser analisado por essas comissões temáticas, o projeto é apreciado no que diz respeito à admissibilidade tanto pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), que analisa a constitucionalidade e legalidade, como pela Comissão de Finanças e Tributação (CFT), caso a matéria possa afetar o orçamento público do país. 

A princípio, A CCJC e a CFT são responsáveis por apreciar a admissibilidade dos projetos, possuindo o denominado poder terminativo sobre o seu parecer, logo, elas têm caráter decisório sobre os aspectos que avaliam, podendo, inclusive, determinar o arquivamento de uma proposição. Se os parlamentares discordarem dos critérios utilizados nessas comissões, eles podem entrar com recurso. No entanto, é necessário que a solicitação seja subscrita por pelo menos um décimo dos membros da Casa (52 deputados federais).

Outrossim, se o projeto tratar de assuntos relativos a mais de três comissões de mérito, ele é enviado à Comissão Especial (CESP) criada para sua análise, substituindo todas as outras. Nos casos de PL, a CESP possui o poder terminativo, como a CCJC e a CFT, e em certos casos o poder conclusivo, possibilitando que a matéria seja aprovada diretamente pelas comissões. Já nos casos de PLP, a Comissão Especial tem apenas a primeira prerrogativa, posto que essas proposições estão sempre sujeitas à deliberação do Plenário.

Por outro lado, se a tramitação for iniciada no Senado Federal, o PL é despachado às comissões de mérito da Casa, e a última possui o denominado poder terminativo (equivalente ao poder conclusivo na Câmara), isto é, esse projeto pode ser aprovado diretamente no âmbito das comissões. O PLP, seguindo a mesma regra da CD, é deliberado, necessariamente, pelo Plenário do SF. 

REGIMES DE TRAMITAÇÃO

Em certas ocasiões, os parlamentares almejam simplificar o encaminhamento e reduzir o tempo de apreciação de determinado PL ou PLP. Uma das principais formas para dar celeridade à matéria é alterar o regime de tramitação ordinária (padrão) para outro tipo de regime de tramitação mais célere. Saiba quais são eles:

  • Regime de Tramitação Prioridade;
  • Regime de Tramitação Urgência;
  • Regime de Tramitação Urgência Urgentíssima. 

No regime de prioridade, exigências regimentais são dispensadas para que o projeto seja incluído na Ordem do Dia da sessão seguinte, após a entrada das matérias em regime de urgência. A proposição pode ser de iniciativa dos seguintes atores: do Executivo; do Judiciário; do Ministério Público; da Mesa, de comissão permanente ou especial; do Senado ou dos cidadãos. Quanto ao conteúdo, os projetos que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas alterações; de lei com prazo determinado; de regulamentação de eleições, e suas alterações; e de alteração ou reforma do Regimento Interno, se enquadram no regime de prioridade.

Para ser apto ao regime de urgência, o PL ou PLP deve atender a alguns critérios acerca da matéria. Em relação ao conteúdo, o projeto precisa tratar  da defesa da sociedade democrática e das liberdades fundamentais; da providência para atender a calamidade pública; da Declaração de Guerra, Estado de Defesa, Estado de Sítio ou Intervenção Federal nos estados; e de acordos internacionais e fixação dos efetivos das Forças Armadas, entre outros.

O projeto também pode tramitar com urgência quando houver apresentação de requerimento – com assinatura de ⅓ dos membros da CD ou líderes que representem esse número. Para que o pedido seja acatado, é preciso a aprovação de maioria simples. Se isso ocorrer, a proposição tramita em regime de urgência, não precisando passar pelas comissões,  tendo o parecer dos relatores das comissões de mérito proferido oralmente durante a sessão e permitindo a votação imediata. Vale destacar que apenas duas proposições podem seguir este tipo de regime ao mesmo tempo na Casa.   

Não só os parlamentares, mas o presidente da República também pode requerer urgência na apreciação de um projeto de sua autoria. Se esse pedido for feito, a matéria deverá ser votada em, no máximo, 45 dias, bloqueando, após este período, outras pautas da Casa até que o projeto em questão seja deliberado e votado.  

E quando o objetivo é a apreciação imediata da matéria, o PL ou PLP pode tramitar em urgência urgentíssima. Para isso, deve ser apresentado um requerimento assinado pela maioria absoluta de deputados ou líderes que representem esse número (257 deputados federais e 41 senadores). O requerimento precisa ser aprovado pela maioria absoluta dos votos. Se aprovado, o projeto é incluído na Ordem do Dia da mesma sessão.

VOTAÇÃO

Em relação ao turno de votação, o PL é sempre submetido a turno único, enquanto o PLP é votado em dois turnos quando a Câmara for a Casa iniciadora. 

No entanto, quando o Senado desempenha o papel da Casa iniciadora ou quando o projeto está em regime de urgência ou urgência urgentíssima, a tramitação do PLP é em um turno. Portanto, ambos os projetos do SF são votados em apenas um turno. 

Se a Casa revisora propor alguma alteração na matéria durante a sua avaliação, o projeto é encaminhado novamente à Casa iniciadora para a análise das alterações. Portanto, é prerrogativa da Casa onde o projeto foi apresentado inicialmente a palavra final sobre o conteúdo tanto do PL quanto do PLP.

Ambos os projetos precisam da mesma quantidade de membros para que o processo de votação possa ser iniciado: presença da maioria absoluta dos parlamentares (257 na Câmara e 41 no Senado). Porém, a grande diferença está na quantidade de votos para que o projeto seja aprovado. O PL precisa da maioria simples dos votos, por outro lado, o PLP requer maioria absoluta dos votos. Assim, o PL necessita para sua aprovação de mais da metade da maioria dos parlamentares presentes, enquanto o PLP necessita de mais da metade de todos os parlamentares das Casas. 

Essa dificuldade de aprovação do PLP, dado o quórum de maioria absoluta, gera maior estabilidade à norma, por isso, determinados assuntos só podem ser tratados por meio deste. Essas matérias são delimitadas pela Constituição Federal, isto é, o legislador constituinte é quem decide em quais circunstâncias a proposição precisa ser tramitada por um PLP. 

SANÇÃO OU VETO

Após sua aprovação no Congresso Nacional, o PL ou PLP pode ser sancionado ou vetado pelo presidente da República em até 15 dias. Caso não haja manifestação após esse período, o projeto é sancionado da mesma forma. Sendo assim, ele é publicado e já entra em vigor no prazo estipulado.

Se o presidente da República concordar em parte ou discordar totalmente do projeto, por considerá-lo inconstitucional (veto jurídico) ou por contrariar o interesse público (veto político), a matéria volta como mensagem para a Secretaria Legislativa do CN, sob prazo de 30 dias corridos para deliberação pelos senadores e deputados federais em sessão conjunta com discussão em globo dos vetos, posto que os parlamentares podem requerer a revogação dos vetos. 

Para que a revogação dos vetos seja aprovada, é necessário o apoio da maioria absoluta tanto de deputados federais como de senadores. Essa votação, mesmo que em sessão conjunta, ocorre em separado entre os parlamentares das Casas, de maneira ostensiva e nominal, por meio de cédula eletrônica. 

Por fim, caso os vetos sejam rejeitados, o projeto é encaminhado para o presidente da República e, ao recebê-lo, terá 48 horas para a promulgação. Se isso não ocorrer no tempo previsto, o documento será enviado para o presidente do Senado que, sendo igualmente presidente do Congresso Nacional, também terá o mesmo prazo para promulgá-la.

CASO REAL

Um exemplo de tramitação em turno único de PLP é o Projeto de Lei Complementar Nº 441/2017, do senador Dalirio Beber (PSDB-SC), que “altera a Lei Complementar nº 105, de 10 de janeiro de 2001, e a Lei nº 12.414, de 9 de junho de 2011, para dispor sobre os cadastros positivos de crédito e regular a responsabilidade civil dos operadores”. Esta matéria tramitou em regime de urgência, ou seja, livre de algumas formalidades, tendo apreciação mais célere. Como o projeto teve regime de urgência e foi iniciado pelo Senado, só houve um turno de votação. 

Para analisar a matéria desse PLP, foi criada uma Comissão Especial, uma vez que o projeto foi despachado para mais de 3 comissões de mérito. Após algumas reformulações, o parecer, que teve como relator o deputado Walter Ihoshi (PSD-SP), foi aprovado após ele proferir em Plenário da Comissão Especial pela constitucionalidade, juridicidade e técnica legislativa; pela não implicação da matéria em aumento ou diminuição da receita ou da despesa pública, não cabendo pronunciamento quanto à adequação financeira e orçamentária. E quanto ao mérito, ele se posicionou pela rejeição das emendas de nºs 1 a 10. Não obstante a isso, realizou ajustes na redação e numeração dos artigos 4º ao 7-A, visando preservar a técnica legislativa. Ademais, incluiu uma nova redação aos art. 16 da Lei 12.414 de 2011. 

Assim, o projeto, com reformulação do substitutivo,  seguiu para o Plenário da Câmara que, em Sessão Deliberativa Extraordinária, foi votado, em turno único, e foi aprovado com o Substitutivo assinado pelo deputado Fábio Trad (PSD-MS). Em seguida, o PLP retornou ao Senado para que esse pudesse dar a palavra final sobre o conteúdo da proposição.

Por fim, o Senado aprovou o Substitutivo da Câmara e enviou a matéria para o presidente da República que, após alguns dias, sancionou o projeto. Dessa forma, o PLP 441/2017 foi transformado na Lei Complementar 166/2019.

POLITEIA RECOMENDA

É possível encontrar diversos exemplos de tramitação tanto de PL como de PLP nas simulações do Politeia. Por ser realizada em uma semana durante o recesso parlamentar, algumas modificações são feitas para a maior didaticidade do processo legislativo. 

Para a definição do despacho, a Organização do Politeia estuda o mérito das matérias e assim direciona às comissões, o que nas Casas do Congresso Nacional é decisão do presidente. Na primeira reunião, os projetos têm a relatoria por sorteio, para dar celeridade à sua tramitação. Além disso,  não existe Comissão Especial, devido ao curto prazo da simulação. No que diz respeito à votação, ambos os projetos são votados em turno único, não diferindo muito da realidade, pois os PLPs comumente tramitam em regime de urgência.

Na simulação do Politeia de 2019, a deputada federal Isabella Puglisi (PSD-RJ) apresentou o Projeto de Lei nº 15/2019, que “dispõe sobre a prevenção através da tipificação da violência obstétrica”. 

Ao discursar sobre o projeto em questão, no Plenário da Câmara dos Deputados, a autora emocionou muitos parlamentares. “A violência obstétrica é uma relação de poder e misoginia. Uma indenização na seara cível não é suficiente para esse tipo de prática. A tipificação da violência obstétrica tem como objetivo preveni-la”, disse a deputada federal. 

Ficou interessado em ler outros projetos apresentados no Politeia? Clique aqui.

Confira o vídeo da simulação do Politeia de 2019: