O que são as Comissões Especiais?

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A Comissão Especial (Cesp) é um tipo de comissão temporária que pode ser instaurada por diversos motivos. Por um lado, o art. 34 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) indica que esses colegiados são constituídos para a emissão de parecer às Propostas de Emenda à Constituição (PEC); aos projetos de código (em alguns casos) e às proposições que constituem matéria de competência de mais de três comissões permanentes.

Por outro lado, a Cesp também pode ser criada para estimular os parlamentares (deputados federais ou senadores) a estudarem determinado assunto com mais profundidade, como é o caso da Comissão Especial sobre Improbidade Administrativa. Além disso, esse tipo de comissão tem a prerrogativa de alterar trechos tanto do RICD como do RISF e autorizar a apuração do crime de responsabilidade do presidente e do vice-presidente da República e dos ministros de Estado (art. 17, 216-218; RICD).

Outrossim, cabe a Cesp, ainda segundo o art. 34 do RICD, fazer o exame tanto da admissibilidade como do mérito da proposição principal e das emendas que forem apresentadas durante as reuniões dessa comissão. Por conta disso, esses colegiados devem ser formados por pelo menos metade dos membros titulares das comissões permanentes da Casa (Câmara dos Deputados ou Senado Federal).

Posto isso, sabe-se que existem Comissões Especiais nas duas Casas do Congresso Nacional. No entanto, o foco do presente texto é explicar o funcionamento da Cesp na Câmara dos Deputados, tendo em vista que entender os trabalhos realizados nesse ambiente é o principal objetivo dos simulantes do Projeto Politeia.

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Comissão Especial para desenvolver parecer de PEC

Quando uma PEC é apresentada na Câmara dos Deputados, ela é despachada pelo presidente da Casa para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), que é responsável pela apreciação da admissibilidade da proposição, no prazo de cinco sessões. Após essa análise, a CCJC entrega à Mesa Diretora um parecer que pode ser pela admissão ou inadmissão da proposta (art. 202, RICD).

Caso o parecer seja pela admissão da PEC, o presidente da Casa deve criar uma Comissão Especial para proferir um parecer sobre a proposta pelo prazo de quarenta sessões. Se a CCJC se posicionar pela inadmissão da proposição, o autor pode, se tiver o apoiamento de um terço dos deputados federais (171) ou líderes que representem esse número, requerer uma apreciação preliminar em Plenário, isto é, uma espécie de recurso para que a admissibilidade da matéria seja analisada novamente e, caso aprovada, a PEC segue para a Cesp (art. 202, RICD).

Já em relação ao tempo de atividade desse tipo de comissão, está determinado, desde 1995, que o prazo da Cesp é calculado a partir de sua constituição, e não de sua instalação. Essa decisão foi tomada após o deputado federal Inocêncio Lima (PFL/ PE), presidente da Câmara dos Deputados na época, responder a Questão de Ordem (QO) n° 5.518/1995.

Ademais, há a possibilidade da Comissão Especial requerer prorrogação do tempo de funcionamento para o presidente da Casa. O adiamento pode ser realizado por vinte sessões quantas vezes forem necessárias, contudo, há o limite de prolongação até o término da legislatura em que foi constituída. A título de curiosidade, tal prorrogação pode ser feita devido a uma interpretação baseada no dispositivo relacionado às Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

O relator da Cesp pode elaborar o relatório da forma que melhor entender, apresentando emendas sem a necessidade de apoiamento e o quórum para a aprovação do parecer é de maioria simples, desde que esteja presente a maioria absoluta dos membros. Também é possível que os demais parlamentares apresentem emendas na Comissão Especial, mas para que isso ocorra, eles precisam do apoiamento de 171 deputados federais ou líderes que representem esse número. Além disso, a solicitação deve ser feita durante as dez primeiras sessões de funcionamento da comissão, considerando que o prazo começa a ser calculado a partir da instalação da Cesp (art. 202, RICD).

Após aprovado o parecer na Comissão Especial, a PEC é encaminhada à Mesa Diretora, que a insere na Ordem do Dia para dois turnos de discussão e votação em Plenário. O quórum de aprovação, ainda segundo o art. 202 do RICD, é de três quintos (308 deputados federais) do total de parlamentares da Casa, de forma nominal, nos dois turnos.

Encerrado o procedimento na Câmara dos Deputados, a proposta é enviada ao Senado Federal e é despachada posteriormente para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), que é responsável por fazer a primeira análise da PEC na Casa. O relator da CCJ precisa do apoiamento de pelo menos um terço dos senadores (27) para apresentar emendas. Outrossim, é necessária, na comissão, a maioria simples dos votos para o relatório ser aprovado, enquanto no Plenário a aprovação depende do apoio de três quintos dos senadores (49) nos dois turnos de deliberação.

Vale salientar que a Comissão Especial da Câmara dos Deputados é extinta somente depois da aprovação do texto final nas duas Casas, dado que a PEC pode retornar à Câmara para outra votação caso algum trecho seja modificado no Senado Federal. Sendo assim, essa Cesp tem a responsabilidade de fazer a redação final da proposta, tendo o prazo de uma sessão para realizá-la, mas pode ser prorrogada por outra.

Comissão Especial para dar parecer em projeto de código

Mais uma razão para a instauração de uma Comissão Especial está na tramitação do projeto de código, posto que a Cesp é responsável por emitir parecer sobre o projeto e as emendas que o compõe. Contudo, esse tipo de comissão normalmente é instaurado para modificações amplas em projeto de código, e não para alterações pontuais.

Um projeto de código é um aglomerado de normas que regula profundamente um campo do conhecimento jurídico e, por isso, precisa ser examinado e estudado com cautela. Dessa forma, não é permitida a tramitação acima de dois projetos de código simultaneamente (art. 205, RICD).

Na sua tramitação, o presidente da Casa é responsável por nomear uma Cesp para analisar o projeto de código, que pode ser apresentado por meio de um Projeto de Lei (PL) ou por um Projeto de Lei Complementar (PLP), além de examinar as emendas elaboradas durante as reuniões. Também é designado o relator-geral e a quantidade necessária de relatores-parciais para apreciar as respectivas partes do código na comissão (art. 205, RICD).

A Cesp terá o prazo de 60 sessões para apreciar e emitir parecer sobre o projeto e as emendas. Tais sessões terão a seguinte disposição (art. 205 e 206, RICD):

Por fim, o projeto, as emendas e os pareceres seguem para a apreciação em Plenário, com apenas um único turno de debate e votação. Para a aprovação, são necessários votos favoráveis de maioria absoluta dos deputados federais (257). Se o projeto e as emendas forem aprovados, a matéria retorna à Comissão Especial para que essa apresente a redação final da proposição, a qual será encaminhada ao Senado Federal (art. 205-209, RICD).

Comissão Especial para dar parecer a matéria de competência de mais de três comissões que se devam pronunciar quanto ao mérito

Também é possível a criação de uma Comissão Especial quando uma proposição aborda assuntos de competência de três ou mais comissões permanentes que devam se pronunciar quanto ao mérito. Sua criação pode ser por iniciativa do presidente da Casa, por requerimento de líder ou pelo presidente da comissão interessada (art. 34, RICD).

A Comissão Especial formada deve emitir parecer sobre a constitucionalidade, a juridicidade e a legalidade; sobre a adequação financeira ou orçamentária (quando cabível); além de examinar o mérito tanto da proposição como das emendas apresentadas. Ou seja, a Cesp substitui, respectivamente, a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), a Comissão de Finanças e Tributação (CFT) e as comissões permanentes que devam se pronunciar quanto ao conteúdo específico da matéria (art. 53, RICD).

Por conta disso, metade dos membros titulares da Comissão Especial devem ser integrantes das comissões permanentes contempladas pelo tema da proposição. Outrossim, a comissão pode durar até que seja alcançada sua finalidade ou até o fim da legislatura, visto que se trata de um órgão temporário (art. 34 e 53, RICD).

Comissão Especial de Estudo

Estudar profundamente temas amplos e polêmicos também é uma prerrogativa da Câmara dos Deputados. A Comissão Especial de Estudo é criada com o intuito de agregar importantes debates em voga, além de poder resultar na geração de interessantes proposições legislativas. Os parlamentares inseridos nessas comissões devem se aprofundar nas temáticas propostas e gerar relatórios finais ao término dos trabalhos. Pode-se considerar, de certa forma, a instauração dessa comissão um ato político, já que os dispositivos utilizados para tal criação não são nítidos em relação a esse tipo de Cesp. No entanto, é possível que esses colegiados sejam formados na Casa a partir da interpretação do art. 17 do RICD. 

A título de exemplo, há a Comissão de Estudo destinada a promover estudos e proposições para a reformulação do Ensino Médio (CEENSI), criada em 2012, por meio do Requerimento nº 4.337/2012, de autoria do deputado Reginaldo Lopes (PT/MG). Essa CEE teve o objetivo de mobilizar os parlamentares para a discussão e a proposição de iniciativas com vistas a uma nova concepção para o ensino médio no país, uma vez que, segundo o autor, essa etapa da educação encontra-se precária e defasada. Para tanto, durante os 17 meses de duração dessa comissão, foram realizadas diversas audiências públicas e seminários estaduais de forma que os debates possam ser levados a todas as unidades da Federação. Além disso, foi produzido um seminário nacional, no qual foram apresentados diagnósticos, ações e propostas sobre a reformulação do ensino médio levantados em todo o país. 

Os estudos da CEENSI resultaram em um encaminhamento de sugestões ao Ministério da Educação (MEC) acerca da ampliação dos programas de financiamento para infraestrutura e parcerias com os Estados para a reforma e/ou construção de novas escolas para oferta do ensino médio em tempo integral.

Também foi elaborado o Projeto de Lei 6840/2013, que introduz na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) a determinação de que os instrumentos de avaliação do ensino médio sejam feitos com base nas opções formativas dos alunos, dando ênfase nas quatro áreas do conhecimento (linguagens, matemática, ciências da natureza e ciências humanas), respeitada a base nacional comum dos currículos. A matéria tramita em regime de prioridade e está sujeita à apreciação do plenário (art. 151, RICD).

Comissão Especial para Reforma de Regimento Interno

Outra justificativa para a criação de uma Comissão Especial é a modificação ampla do Regimento Interno da Casa. Essa reforma precisa ser feita por um Projeto de Resolução (PRC), o qual, segundo o art. 216 do RICD,  pode ser apresentado pelos seguintes atores:

  • Comissão Especial criada exclusivamente para esse fim;
  • Comissões permanentes;
  • Mesa Diretora;
  • Parlamentares.

A apreciação dessa espécie de projeto é unicameral, visto que somente os parlamentares diretamente atingidos pela possível alteração podem participar tanto do processo de discussão como de votação. Sendo assim, a Comissão Especial para Reforma do Regimento Interno só pode ser instaurada para mudar o Regimento da Casa em que foi constituída.

A tramitação é iniciada com a apresentação do PRC, que pode receber emenda por qualquer deputado dentro do prazo de cinco sessões. A apreciação do projeto e das emendas é sempre realizada pela CCJC e, também, pela Cesp (caso seja instaurada) ou pela Mesa antes de serem deliberados e votados em dois turnos no Plenário da Casa. Posto isso, são necessários votos favoráveis de maioria simples para a aprovação da proposição (art. 216, RICD).

No que diz respeito aos prazos, quando o PRC propõe uma simples modificação no RICD, as comissões responsáveis pela apreciação têm o prazo de cinco sessões para a emissão dos pareceres. Enquanto que, quando o projeto trata de uma reforma, o prazo é de vinte sessões (art. 216, RICD).

Comissões Especiais em funcionamento

Atualmente, conforme a atualização do site da Câmara dos Deputados, existem 24 comissões especiais em funcionamento e, entre essas, seis são destinadas a dar parecer sobre PECs.

Dentre tais colegiados, há a Comissão Especial Sobre Prisão em 2ª Instância, que deve proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 199, de 2019, de autoria do deputado federal Alex Manente (CIDADANIA/SP). A comissão é composta por 34 membros titulares e igual número de suplentes, conforme o art. 33 do RICD. A PEC visa alterar os artigos 102 e 105 da Constituição Federal, transformando os recursos extraordinário e especial em ações revisionais de competência originária do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ). No atual momento, a proposição aguarda parecer do relator da Cesp.

A Comissão Especial da Reforma Tributária também é um exemplo de colegiado em funcionamento. A criação dela foi para apresentar parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 45, de 2019, de autoria do deputado federal Baleia Rossi (MDB/SP). A comissão segue a quantidade de integrantes que o art. 33 do RICD propõe. A proposição visa modificar o Sistema Tributário Nacional e, atualmente, aguarda parecer do relator na comissão especial.

Comissão Especial para autorização de abertura de processo por crime de responsabilidade

Existem diversas ações das autoridades do Executivo que podem ser interpretadas como crimes de responsabilidade, tais como a prestação de informações falsas e o descumprimento das normas constitucionais do país (atentar contra a existência da União, desrespeitar a autonomia dos outros Poderes, etc). Caso o suposto infrator seja o presidente ou o vice-presidente da República, ou até mesmo algum ministro de Estado, a acusação deve ser encaminhada juntamente com as provas do ocorrido e/ou com a indicação do local onde é possível encontrá-las para o presidente da Câmara que, após analisar os aspectos legais, acatará ou não pela continuidade da denúncia (art. 218, RICD).

Se o presidente da Câmara, após apreciar a legalidade e a veracidade da acusação, mostrar-se favorável pelo prosseguimento da denúncia, a Comissão Especial para autorização de processo por crime de responsabilidade é instaurada para avaliar essa decisão. Cabe lembrar que essa é a única Cesp eleita e, para a sua constituição, é necessária a participação, observada a proporção partidária, de pelo menos um membro de cada partido político (art. 218, RICD). 

Após ser instaurada, a Comissão Especial deve ceder o espaço para que o acusado se manifeste sobre a denúncia, no prazo de dez sessões. Além disso, depois da eleição do presidente e do relator da comissão, a Cesp tem o prazo de cinco sessões, contadas a partir do dia em que o suspeito depôs (ou ao término do prazo de dez sessões), para emitir o parecer permitindo ou não a abertura do processo por crime de responsabilidade (art. 218, RICD).

Após passar dois dias da publicação do parecer dessa comissão, a denúncia (se for aceita pela Cesp) será incluída na ordem do dia da sessão seguinte para a discussão e votação, sendo necessária a votação nominal, por meio de chamada, sem a utilização do sistema eletrônico. Para que seja admitida a instauração desse processo é requisitado dois terços de votos favoráveis dos deputados federais (342). Caso o Plenário decida autorizar o processo, o resultado deve ser comunicado ao presidente do Senado, em até duas sessões, para que a Casa julgue o ocorrido.

Subcomissões especiais

As subcomissões especiais são órgãos internos de uma comissão permanente instauradas para realizar atividades específicas e/ou para tratar de assuntos definidos no ato de sua criação. Dessa forma, o requerimento para a abertura desse tipo de colegiado pode ser proposto por qualquer membro da comissão em questão, mas é necessário, no entanto, constar na solicitação: o nome da subcomissão, os temas a serem discutidos, o prazo de duração dos trabalhos e a quantidade de membros.

Em relação às atribuições das subcomissões especiais na Câmara dos Deputados, esses órgãos temporários têm a possibilidade de exercer funções das comissões permanentes da Casa. Todavia, para que isso ocorra, é necessária a aprovação de um requerimento no Plenário da comissão que a convocou. No entanto, é importante frisar que nenhuma subcomissão pode exceder as normas da comissão a que pertence (QO nº 366/2004).

A título de exemplo, a Comissão de Defesa do Consumidor (CDC) possui a Subcomissão Especial da Telefonia, que é um pequeno órgão criado tanto para melhorar a fiscalização como para garantir o desenvolvimento estratégico do setor de telefonia. Além disso, a CDC também dispõe da Subcomissão Especial dos Direitos e Deveres das Empresas Aéreas, responsável por acompanhar, analisar e apresentar medidas relacionadas aos direitos e deveres das empresas aéreas.

Ao instaurar esses grupos internos à comissão, a CDC consegue organizar melhor os trabalhos e atuar apropriadamente em diferentes campos que dizem respeito à defesa do consumidor.

Conclusão

Após entender o funcionamento das Comissões Especiais na Câmara dos Deputados, pode-se afirmar que os trabalhos realizados nessas comissões são essenciais para o pleno funcionamento da Casa. Pensando nisso, o Projeto Politeia quer saber: ficou com alguma dúvida no que diz respeito à Cesp? Gostaria de saber mais detalhes? Envie as suas dúvidas e sugestões em nosso Instagram!

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