O que é a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)?

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As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs), segundo o art. 35 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), são comissões temporárias instauradas com o intuito de apurar fato determinado, isto é, um acontecimento relevante tanto para a vida pública como para a ordem constitucional, legal, econômica e social do país. Além disso, outros elementos decorrentes ou diretamente conectados ao objetivo central da CPI podem ser investigados durante o processo. No entanto, para que isso ocorra, é necessário que seja comprovada a relação desses novos eventos com o fato determinado apresentado inicialmente.

Não obstante a isso, essas comissões são instrumentos de controle democrático e representação popular, tendo em vista que a sociedade civil pode, através dos seus representantes no Parlamento, avaliar as ações das autoridades públicas, tais como o presidente da República e ministros de Estado, e fiscalizar a execução das leis no território nacional. Dessa forma, as CPIs têm a capacidade de tornar o processo de tomadas de decisões políticas do Brasil mais transparente, uma vez que são responsáveis por analisar possíveis irregularidades relacionadas à administração pública e inquirir/interrogar os agentes públicos e/ou privados envolvidos no caso perante a população brasileira.

Esse tipo de comissão exerce, entre outras atribuições, uma das funções típicas do Legislativo, isto é, realiza fiscalizações no que diz respeito à parte contábil, financeira, operacional, orçamentária e patrimonial da União e das entidades de administração direta e indireta (art. 70, CF). No entanto, as solicitações desses órgãos temporários podem ser feitas nos diversos níveis de governo. Ou seja, existem CPIs em nível federal (Câmara dos Deputados ou Senado Federal), estadual (Assembleias Legislativas dos Estados) e municipal (Câmaras de Vereadores dos Municípios). Há também, em nível federal, a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito (CPMI), que é composta por deputados federais e senadores simultaneamente.

Todavia, o presente texto tem como finalidade explicar o funcionamento das CPIs em nível federal e com o foco na Câmara dos Deputados, uma vez que entender os trabalhos realizados nessa Casa é o principal objetivo dos simulantes do Projeto Politeia.

PROCESSO DE INSTAURAÇÃO

A criação da CPI (em nível federal) é realizada por meio de um requerimento assinado por 1/3 dos membros da Casa em que o pedido foi requisitado (171 deputados federais ou 27 senadores), sem a necessidade de deliberação pelos parlamentares. Assim, a solicitação deve ser encaminhada à Mesa Diretora, que será responsável por avaliar três requisitos constitucionais. São eles (art. 58, § 3º, CF):

  •  subscrição por 1/3 dos parlamentares da Casa;
  • a indicação do fato a ser apurado;
  • a temporalidade (prazo certo) e a composição numérica precisam ser devidamente sinalizadas no requerimento ou no projeto de sua formação.

No caso da CPMI, é necessária a subscrição por 1/3 dos parlamentares tanto da Câmara dos Deputados (171 deputados federais) como do Senado Federal (27 senadores). Além disso, o requerimento para a abertura da comissão deve indicar o fato determinado e estabelecer o prazo certo de funcionamento, assim como é feito para a solicitação da CPI (art. 58, § 3º, CF).

Segundo o art. 35 do RICD, o requerimento para a criação da CPI, caso seja acatado pela Mesa Diretora, é publicado e o ato de criação da comissão é expedido pelo presidente da Casa. Se a solicitação for negada por não cumprir um dos três critérios listados acima (o mérito não pode ser avaliado pela Mesa), o requerimento retorna ao autor, que tem a possibilidade de recorrer da decisão ao Plenário, no prazo de cinco sessões, após a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) emitir parecer do recurso final acerca dos critérios e do mérito.

Como dito anteriormente, as investigações das CPIs são importantes para avaliar a atuação das autoridades públicas e, não obstante a isso, investigar fatos que podem ser fiscalizados, legislados e controlados por parte do Poder Legislativo. Por conta disso, é interessante garantir a representatividade e, consequentemente, o pluralismo de ideias nesse ambiente. Pensando nessas questões, o Supremo Tribunal Federal (STF) assentou o direito subjetivo às minorias legislativas. Ou seja, preenchidos os três requisitos constitucionais citados acima, as minorias têm seu direito de instaurar CPIs assegurado pelo art. 58 da Constituição Federal (CF), não dependendo da vontade da maioria legislativa para a criação desse tipo de comissão, ressaltando o direito de oposição.

É possível a criação de diversas CPIs simultaneamente, porém, a partir da requisição da sexta, é necessária a aprovação de um Projeto de Resolução (PRC) no Plenário da Câmara dos Deputados, de forma a evitar a banalização de um instrumento eficiente para apurar possíveis desvios na administração pública. Esses obstáculos, no entanto, não englobam as CPMIs, que não possuem limite para a quantidade de comissões em funcionamento ao mesmo tempo (art. 35, RICD).

PRAZO

O prazo desse tipo de comissão começa a ser contado a partir de sua criação (e não de sua instalação). Dessa forma, as atividades das CPIs devem ser realizadas em até cento e vinte dias, com a possibilidade de prorrogar por mais sessenta. Contudo, há a jurisprudência do STF que permite prorrogações sucessivas desde que sejam na mesma legislatura, pois quando ela é encerrada, todas as comissões temporárias que estiverem ativas na Casa são extinguidas automaticamente (art. 35, RICD).

A título de exemplo, a Comissão Parlamentar de Inquérito do Extermínio no Nordeste, instaurada em 2003, teve os trabalhos prorrogados por mais de cinco vezes na Câmara dos Deputados. A CPI em questão apontou, na época, que diversas autoridades públicas estavam envolvidas nos crimes apurados no Nordeste. Portanto, eles convocaram, entre outras ações, entidades e testemunhas para prestarem esclarecimentos ao Estado e à população brasileira, o que demandou, de certa forma, bastante tempo.

PODERES DE INVESTIGAÇÃO

As regras de funcionamento da CPI são inspiradas nas normas do Código de Processo Penal (CPP). Assim, essa comissão possui alguns poderes de investigação que são próprios das autoridades judiciais, tais como a realização de diligências e sindicâncias. No entanto, é importante frisar que esse tipo de comissão, no Brasil, não tem a permissão de apurar a verdade material dos fatos, o que os limita ao ato de perquirir (investigar minuciosamente) a verdade formal por meio de um processo judicial. Outrossim, pode-se afirmar que as CPIs não se destinam a punir os possíveis criminosos, posto que esse é o papel do Judiciário e, em alguns casos, do Executivo (art. 35, RICD).

Veja abaixo quais são as prerrogativas de investigação das CPIs instauradas na Câmara dos Deputados (art. 36, RICD). Para sua conveniência, navegue pelos tópicos clicando no índice abaixo:

REQUISIÇÃO DE SERVIDORES

Para o desenvolvimento dos trabalhos, a CPI pode solicitar funcionários da Câmara dos Deputados e, em caráter transitório, de qualquer outra entidade ou órgão administrativo público de forma direta, indireta ou fundamental, ou até mesmo do Poder Judiciário. Para isso, a requisição deve ser encaminhada ao órgão competente e precisa conter uma fundamentação que justifique o pedido. Além disso, é necessário que seja especificada as atividades que serão exercidas pelos servidores para que sejam trazidas pessoas com perfis adequados às exigências da comissão (art. 36, RICD).

Somado a isso, a Câmara dos Deputados deve fornecer os mecanismos essenciais para o funcionamento pleno da CPI. Dessa forma, precisa constar, no requerimento de criação, as previsões de meios e/ou recursos administrativos, as condições organizacionais e o assessoramento necessário para garantir o bom andamento dos trabalhos na comissão. Ademais, a requisição de outros servidores dos outros órgãos ou entidades administrativas públicas deve ser motivada pela indispensabilidade de mão de obra especializada em determinados assuntos ou pela experiência na apuração do fato determinado da CPI (art. 35, RICD).

REALIZAÇÃO DE DILIGÊNCIAS E DE SINDICÂNCIAS

Conforme a Lei nº 1.579/1952, uma diligência dispõe sobre a atuação da CPI fora da sede da Câmara dos Deputados com o propósito de coletar informações, fazer vistorias, investigar determinado acontecimento, tomar depoimentos, realizar avaliações, acompanhar perícias técnicas, entre outros. Assim, essa comissão pode determinar e transportar-se a outro lugar que julgar necessário. No entanto, para que isso ocorra, precisa ser aprovado um requerimento pela CPI anteriormente (art. 36, RICD).

Por exemplo, a Comissão Parlamentar de Inquérito do Rompimento da Barragem de Brumadinho realizou diligências e audiências públicas fora da sede da Câmara com o objetivo de ouvir a comunidade e autoridades locais acerca do trágico ocorrido que impactou o país.

a sindicância é um procedimento administrativo pouco comum, onde alguns servidores públicos realizam investigações quando solicitadas por uma autoridade superior, com a intenção de esclarecer determinado fato ou ato ocorrido, e que normalmente acontece no âmbito do próprio Órgão Público. Os tipos de sindicância são:

  • A sindicância administrativa tem como objetivo investigar a existência e a autoria de irregularidade exercida por servidor público no exercício de suas funções. O resultado da sindicância pode levar ao arquivamento do processo, a aplicação de penalidade ou a instauração de processo disciplinar;
  • A sindicância da vida pregressa e investigação social do candidato tem como objetivo verificar a idoneidade moral do concursando com base em aspectos criminais;
  • A sindicância investigativa ou preparatória é um processo preliminar instaurado para investigar desvios funcionais. Além disso, antecede o processo administrativo disciplinar e não requer o contraditório nem ampla defesa;
  • A sindicância acusatória ou punitiva é um processo que dispõe sobre a apuração de irregularidades de menor gravidade no serviço público, com caráter punitivo, mas respeitando o contraditório;
  • A sindicância patrimonial dispõe sobre procedimento investigativo que busca indícios de enriquecimento ilícito, por parte do funcionário público, mas de caráter sigiloso e não punitivo;
  • E, por fim, a sindicância psicossocial dispõe sobre a realização de visita residencial por psicólogos ou assistentes sociais, para conhecer o cotidiano de determinada pessoa com o objetivo de retratar as condições de vida do indivíduo tutelado pela justiça.

AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

De acordo com o art. 36 do RICD, as CPIs podem realizar reuniões de audiências públicas e reuniões deliberativas. Em geral, nas reuniões deliberativas são aprovados ou rejeitados requerimentos que podem ser apresentados por deputados federais para solicitar: (1) audiências públicas, (2) convocação tanto de testemunhas como de investigados, (3) diligências e (4) documentos. 

Enquanto isso, as audiências públicas das CPIs podem convidar especialistas e/ou interessados para se pronunciarem pelo tempo de vinte minutos e, posteriormente, para responderem as perguntas feitas pelos deputados federais. O convidado tem a possibilidade de recusar o convite se desejar, mas o convocado precisa apresentar uma justificativa para o não comparecimento na comissão, caso contrário, o presidente da CPI pode acionar a Polícia Federal para conduzi-lo coercitivamente (art. 219, CPP).

Não obstante a isso, as CPIs são as únicas comissões que têm a permissão de fazer reuniões de audiências públicas em qualquer lugar do território nacional. A título de exemplo, a Comissão Parlamentar de Inquérito do Rompimento da Barragem de Brumadinho realizou, em 2019, reuniões de audiências públicas na Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG) e na Câmara Municipal de Congonhas – MG, isto é, fora da Câmara dos Deputados (sede da comissão).

BUSCA E APREENSÃO

A CPI pode realizar buscas tanto em domicílio como pessoais. Para isso, deve ser aprovado um requerimento solicitando um mandado judicial, que é encaminhado ao Poder Judiciário, e a execução é realizada pela Polícia Federal. Sendo assim, os motivos da CPI devem ser bem fundamentados para que, segundo o STF, sejam legítimas as provas coletadas pela busca e apreensão domiciliar (art. 240 a 250, CPP).

A busca domiciliar tem como objetivo (art. 240, CPP):

  • Prender criminosos;
  • Apreender os seguintes objetos: (i) aqueles conquistados por meios ilegais; (ii) instrumentos utilizados no crime; (iii) cartas que possam ser úteis para elucidação do fato e (iv) objetos necessários à prova da infração ou à defesa do réu.

Enquanto isso, a busca pessoal não depende de mandado judicial em caso de prisão ou quando tiver suspeita sobre o indivíduo que esteja portando arma ilícita ou objetos que constituam corpo de delito. Também não é necessário mandado judicial quando a medida for determinada no curso de busca domiciliar. (art. 244, CPP).

CONVOCAÇÃO

Além disso, há a possibilidade do presidente da CPI, por meio de um requerimento aprovado pelos membros do colegiado, intimar uma pessoa para prestar depoimento diante da comissão. O convocado terá sua condição explicitada na intimação, podendo ser testemunha, suspeito, indiciado ou acusado (art. 58, CF; art. 36, RICD).

Como dito anteriormente, caso o convocado não compareça à comissão na data marcada sem apresentar uma justificativa plausível, o presidente da CPI tem a prerrogativa de solicitar que a Polícia Federal conduza de forma coercitiva o indivíduo em questão. Além disso, o faltoso também pode ter que pagar uma multa por diligência e/ou sofrer um processo penal por crime de desobediência (art. 218 e 219, CPP).

Vale lembrar que a testemunha comete crime se fizer afirmação falsa ou negar a verdade. No entanto, todos os convocados possuem o direito de: permanecerem em silêncio, ou seja, de não produzirem provas contra eles próprios acidentalmente; de não ter o silêncio interpretado em seu desfavor; além do direito de não ser preso em flagrante, sob pretexto da prática de crime de desobediência ou de falso testemunho (art. 5º, LXIII, CF).

INQUIRAÇÃO DE CONVOCADOS

A oitiva de convocados em uma CPI é regulamentada tanto pelo Código de Processo Penal (CPP) como pelo acordo de procedimentos, já que no RICD não há uma normatização explícita para isso. Dessa forma, essas comissões se comprometem a uma série de normas para organizarem os trabalhos, como a abertura do painel de presença e da lista de inscrição, que geralmente ocorrem 30 minutos antes do início da reunião (art. 202 a 225, CPP).

As comissões podem estabelecer algumas regras próprias prévias a reunião, entre elas pode-se destacar o tempo de fala do relator, autor e convocado, que não são padronizados. Ainda assim, a maioria das comissões têm estabelecidos: 30 minutos de discurso para o relator, 10 minutos para o relator parcial, 10 minutos para o autor, 5 minutos para os demais membros e 3 para deputados não-membros (art. 35, RICD).

Outrossim, a testemunha assina um termo de compromisso em falar a verdade, portanto, será advertida caso preste falso depoimento. Ela, porém, não é obrigada a responder perguntas que a incrimine, que escapam do assunto central da matéria ou no tocante de sua vida privada. E poderá somente dispensar sua obrigação de depor em casos que ela compartilhe com o investigado parentesco de primeiro grau, descendente ou ascendente. Se houver divergências nos depoimentos apresentados, os convocados terão de comparecer novamente à comissão para realizarem a chamada acareação (art. 203 a 229, CPP).

Os indivíduos que devam guardar sigilo em razão de função, ministério, ofício ou profissão são proibidos de depor, como, por exemplo, um advogado convocado a prestar depoimento como testemunha em processo envolvendo um ex-cliente. Contudo, a norma não se aplica caso essas pessoas forem desobrigadas pela parte interessada e quiserem dar o seu testemunho (art. 207, CPP).

O convocado terá o pleno direito de ser acompanhado por um advogado nas audições, o qual não deverá ser limitado ao exercer sua profissão, assim, o mesmo poderá, entre outras ações que lhe são cabíveis, levantar questão de ordem para reclamar da condução do depoimento e examinar autos de processos findos ou em andamento, desde que não estejam sujeitos a sigilo. Conforme previsto pela Lei n° 8.906/1994, o direito de exercício profissional dos advogados não podem ser frustrados, impedidos ou dificultados por nenhum órgão governamental, incluindo as CPIs, sujeitos à pena de grave transgressão à Constituição e às leis.

QUEBRA DE SIGILO

O sigilo, ou seja, aquilo sob a proteção de não ser divulgado ou revelado, é previsto como um direito conforme o art. 5º da CF de 1988. Contudo, a CPI poderá decretar quebra de dados (bancários, fiscais e telemáticos) e do registro de comunicações telefônicas (identificação de chamadas) caso haja indícios que provem a necessidade de seu uso. E as informações obtidas poderão ser acessadas exclusivamente pelos membros dessa comissão, pelos investigados e pelos advogados, respeitando os direitos constitucionais. No entanto, é importante observar que correspondências, telegramas, intercepção e gravação de comunicações telefônicas não são passíveis de terem seu sigilo quebrado a pedido desse tipo de colegiado.

A título de exemplo, a Comissão Parlamentar de Inquérito de Brumadinho – MG teve a autorização do STF para a quebra de sigilo telefônico e telemático do executivo Fábio Schvartsman, ex-presidente da Vale S.A., a fim de investigar os motivos da quebra de barragem da Mina Córrego do Feijão, em janeiro de 2019.

PRISÃO EM FLAGRANTE

Punir delitos, decretar prisão preventiva ou provisória e expedir multa são exemplos de atos que uma CPI não pode exercer, visto que a comissão não possui todos os poderes das autoridades judiciais. No entanto, em alguns casos, a comissão tem a prerrogativa de decretar prisão em flagrante. Isto é, uma espécie de prisão cautelar, a qual há restrição de liberdade de forma não definitiva.

No Código Penal Brasileiro, o Decreto-Lei nº 2.848/1940 especifica as razões pelas quais uma CPI pode determinar prisão em flagrante:

  • Desobediência à ordem legal de funcionário público (art. 330 do Código Penal);
  • Desacato ao funcionário público no exercício de sua profissão ou em razão dela (art. 33 do Código Penal);
  • Corrupção ativa (art. 333 do Código Penal);
  • Resistência de forma violenta à execução de ato legal (art. 329 do Código Penal);
  • Falso testemunho (art. 342 do Código Penal).

Além disso, algumas mudanças a respeito das competências da CPI foram trazidas com a implementação da Lei nº 13.367/2016. Por exemplo, a possibilidade de solicitar medida cautelar ao juiz competente quando houver fortes indícios de proveniência ilícita de bens do investigado, com a finalidade de obter a interdição desses pertences. Não obstante a isso, esse tipo de comissão também pode pedir documentos e informações da administração pública direta, indireta ou fundacional.

Inclusive, não há necessidade de garantir o contraditório nem a ampla defesa durante as investigações das CPIs, uma vez que trata-se de um inquérito com características parecidas com os inquéritos policiais. Tais direitos, no entanto, podem ser garantidos em um eventual processo judicial. Para tanto, o controle de legalidade sobre os atos desse tipo de comissão é feito pelo STF, que atua para impedir abusos e ilegalidades aos direitos previstos na Constituição Federal de 1988.

RELATÓRIO FINAL

A CPI, por ser um órgão investigativo, e não punitivo, produz um relatório ao final dos trabalhos a fim de mostrar os fatos e apresentar as recomendações para os demais órgãos e poderes. Nesse relatório há também uma roteirização de tudo que foi feito, tal como depoimentos que foram utilizados, audiências públicas realizadas, análises de documentos e as conclusões finais da comissão.

O relatório pode contar com relatores parciais ou gerais para a sua confecção e estudo. Os relatores parciais devem encaminhar as suas respectivas partes para o relator geral, que irá agrupar os parciais (art. 57, RICD). Ainda, é possível que os demais parlamentares da comissão não acatem o documento final.

Dessa forma, os membros podem rejeitar o relatório ou apresentar voto em separado, sugestões e destaque supressivo. Vale lembrar que emendas não podem ser apresentadas nessa comissão, tendo em vista que relatório em CPI não compõe o grupo de proposições que o RICD admite receber emendas (art. 118). Nos casos em que o relatório final é rejeitado pelos membros da comissão, se ainda couber no prazo final, o presidente deve designar um novo relator para que seja produzido um documento aprovado pela maioria.

Quando aprovado, conforme o art. 37 do RICD, o relatório final é publicado no Diário da Câmara dos Deputados e designado para:

  • A Mesa, para inclusão em ordem do dia dentro de cinco sessões;
  • O Ministério Público ou Advocacia-Geral da União, com cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal a partir das infrações apuradas, possibilitando a adoção da prioridade nos procedimentos a respeito das suas conclusões, como detalhado na Lei Nº 10.001/2000;
  • O Poder Executivo, para determinar providências saneadoras de caráter disciplinar e administrativo;
  • A comissão permanente que tenha maior ligação com a matéria, ficando responsável por fiscalizar as providências;
  • A comissão mista permanente;
  • O Tribunal de Contas da União.

Essas remessas, em um prazo de cinco sessões, são realizadas pelo presidente da Câmara dos Deputados, com exceção do encaminhamento à Mesa e à comissão permanente. Sendo assim, por meio do relatório final da CPI, os demais Poderes da República e as autoridades judiciais podem compreender melhor os fatos e, consequentemente, atuar de forma concisa em suas respectivas competências.

As comissões apuram diversas temáticas que são de interesse da vida pública e, em alguns casos, as investigações podem ser mais ou menos sigilosas. Porquanto, há situações nas quais manter o sigilo é benéfico para o melhor desenvolvimento dos trabalhos, já em outros casos, a exposição colabora para abrandar a opinião pública e alcançar testemunhas, vítimas ou provas. Contudo, um dos princípios da administração pública é a publicidade e, para isso, é necessária a transparência nas atividades estatais por meio da divulgação oficial dos atos (art. 37, CF).

CONCLUSÃO

Após entender o funcionamento das CPIs, é razoável afirmar que o trabalho realizado nessas comissões é muito mais abrangente do que simplesmente fiscalizar possíveis desvios e/ou irregularidades na administração pública do país. Como visto no texto, esses órgãos colegiados são capazes de estimular, entre outros aspectos, o controle democrático e a representação popular.

Pensando nisso, o Projeto Politeia quer saber: ficou com alguma dúvida no que diz respeito às CPIs? Gostaria de saber mais detalhes sobre essas comissões? Envie as suas dúvidas e sugestões em nosso Instagram!

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