O que é a Fiscalização Legislativa?

Fiscalização Legislativa

O Poder Legislativo, assim como o Executivo e o Judiciário, possui funções típicas e atípicas. Essas atribuições delimitam a área de atuação de cada um dos Poderes, mas aqui nos dedicaremos as que dizem respeito ao Legislativo. Este tem como função típica legislar (criar leis) e fiscalizar,. Já as suas funções atípicas são a de administrar os serviços internos e julgar (nos casos de crime de responsabilidade do presidente da República), como explicado no post anterior do blog. Focaremos aqui na função típica de fiscalizar.

A Fiscalização Legislativa, prevista no art. 70 da Constituição Federal (CF), é uma das principais prerrogativas do Congresso Nacional (CN). Sendo assim, a Câmara dos Deputados (CD) e o Senado Federal (SF) podem fiscalizar os aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais da União e das entidades da administração direta e indireta. Para realizar esse trabalho investigativo, as Casas possuem diversos instrumentos previstos na CF, no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) e do Senado Federal (RISF). São eles:

  • Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs); 
  • Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC)
  • Comissão Mista de Orçamento (CMO);
  • Convocação de Ministros; 
  • Propostas de Fiscalização e Controle (PFC);
  • Requerimento de informação a órgãos da administração pública.

O papel dos mecanismos de fiscalização

Além das CPIs, tema tratado em post anterior, há diversos instrumentos dispostos no âmbito legislativo responsáveis por executar a função fiscalizatória. Mas qual é o papel de cada um deles? Veremos a seguir!

I – Propostas de Fiscalização e Controle (PFC) – é um tipo de proposição que pode ser apresentada por qualquer deputado à comissão competente, com as devidas fundamentações da providência ou informação demandada. Na comissão a qual a matéria foi despachada, a proposta é analisada por um relator, designado pelo presidente da comissão, que deve emitir um relatório prévio com a sugestão do plano de execução e a metodologia para investigar as irregularidades apontadas. Após a deliberação do relatório, ocorrerá a investigação e um novo relatório, em sua versão final, deverá ser aprovado pela comissão para implementá-lo. A comissão poderá solicitar ao TCU as providências ou informações previstas para a execução das atividades fiscalizatórias. Além disso, é necessário prazos superiores a dez dias para o cumprimento: das convocações; da prestação de informações; às solicitações de documentos públicos e para a realização de diligências e perícias (Art. 61, RICD). É importante ressaltar também que as PFCs, assim como os projetos de resolução, os requerimentos e as indicações, tramitam unicameralmente (ou seja, não necessitam passar pelas duas Casas).

II – Convocação de ministros – prerrogativa do Legislativo em convocar ministros de Estado para prestar contas sobre temas específicos de sua competência. Esse tipo de requerimento pode ser apresentado à comissão ou ao Plenário por qualquer parlamentar, e necessita do quórum de maioria simples da respectiva composição plenária para ser aprovado. Tradicionalmente, esse é um dos principais meios de fiscalizar as ações do Poder Executivo. Desse modo, a proposição possibilita que os deputados e/ou senadores exerçam a função fiscalizatória de forma a interrogar a competência do representante da pasta sobre determinado assunto. Por tratar-se de uma convocação formal, a ausência injustificada pode ser considerada como crime de responsabilidade, resultando, inclusive, em um possível processo de impedimento da autoridade permanecer no cargo (Art. 219-223, RICD). 

III – Requerimentos de informação – instrumento de fiscalização também voltado aos ministros de Estado. A proposição permite que parlamentares solicitem informações, bem como dados técnicos de um ministério, para fins de fiscalização. As respostas precisam ser encaminhadas pelo órgão responsável e devem conter a assinatura do ministro responsável, podendo também ser considerado crime de responsabilidade a recusa, o não atendimento, e a prestação de informações falsas. Contudo, não cabem em matéria desse tipo de requerimento quaisquer manifestações de pedidos de providências, consulta, sugestão, conselho ou interrogação sobre propósitos da autoridade a que se dirige (Art. 116, II e III, RICD).

Fiscalização junto ao Tribunal de Contas da União

Conforme vimos, o Poder Legislativo tem essa prerrogativa constitucional de controle e que com isso tem como objetivo comprovar a probidade da administração, tal como a regularidade e o emprego dos bens e valores públicos. Para tal, o Congresso Nacional conta com o apoio do Tribunal de Contas da União (TCU), órgão de controle externo do Governo Federal responsável por fiscalizar as ações e o funcionamento da administração pública.

Por meio do Decreto nº 966-A, de 7 de novembro de 1890, o TCU foi criado com o objetivo de atuar junto aos parlamentares a fim de evitar infrações orçamentárias ou permitir a realização de atos discrepantes das leis de finanças. A forma dessa atuação conjunta foi estabelecida e alterada em todas as constituições posteriores a criação do Tribunal. Na Constituição Federal vigente, os artigos 70 a 75 disciplinam o relacionamento entre o Congresso Nacional e o TCU.

Ademais, esse Tribunal pode fiscalizar a atividade dos administradores públicos por meio de levantamentos, auditorias, inspeções, monitoramentos e acompanhamentos, sendo disponibilizadas, de forma irrestrita, quaisquer informações sobre a gestão das questões públicas.

Apesar de seu vínculo com o Legislativo, o TCU é um órgão independente e autônomo, uma vez que possui competências próprias e privativas, que não são delegadas ao Congresso Nacional.

O que é o TCU?

O TCU é um tribunal administrativo. Ele julga as contas de administradores públicos e demais responsáveis pelos recursos financeiros, bens e valores públicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der perda. Conhecido também como Corte de Contas, esse órgão colegiado é composto por nove ministros. Seis deles são indicados pelo Congresso Nacional; um, pelo presidente da República; e dois, escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público que funciona junto ao Tribunal.

O TCU tem como papel fundamental o assessoramento ao CN para uma melhor condução dos processos fiscalizatórios externos. A fiscalização realizada pelo CN possui duas naturezas: a preventiva e a pontual. O caráter preventivo é feito, geralmente, pelas Comissões de Orçamento e Fiscalização Financeira (COFF), com o auxílio do TCU. Já o caráter pontual é feito a partir de denúncias, sendo o principal instrumento as CPIs, que são órgãos colegiados instaurados para investigar fatos determinados em um prazo certo de funcionamento.

Competências do Tribunal de Contas da União

A Constituição Federal estabelece as competências do TCU nos artigos 33, §2º; 70; 71; 72, §1º; 74, §2º; 161, parágrafo único. Entretanto, também há leis específicas que trazem em seu texto atribuições conferidas ao Tribunal, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2001), a Lei de Licitações e Contratos (8666/93) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Dessa forma, é competência do TCU:

Atuação junto ao Congresso

O Congresso Nacional define objetivos políticos, econômicos e sociais para a administração pública por meio de sua função legislativa, por isso, são necessários instrumentos para avaliar e controlar os resultados. Sendo assim, as solicitações advindas do Legislativo possuem prioridade no TCU e são apresentados relatórios de atividades ao Congresso trimestral e anual.

Para uma melhor comunicação com o Legislativo, o TCU possui uma Assessoria Parlamentar (ASPAR), que se dedica a melhorar a troca de informações entre os dois entes. A ASPAR é vinculada diretamente à presidência do Tribunal, e presta apoio sobre assuntos relacionados ao Congresso, ao Senado, à Câmara, às comissões e aos parlamentares. Sua equipe comumente realiza visitas frequentes às comissões para acompanhar os trabalhos de perto.

Você sabia? O TCU também atua baseado em áreas de interesse, assim como o CN possui comissões temáticas, o Tribunal possui unidades específicas para cada tema/área de interesse. Além disso, o órgão também trabalha com áreas transversais mas que são comuns para o governo como: combate à corrupção, finanças públicas, pessoal, tecnologia da informação, eficiência e produtividade, contratações públicas, análises de políticas públicas, etc. No TCU existe, por exemplo, uma unidade chamada Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação), que fica responsável por atuar junto aos assuntos da Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal.

Solicitações do Congresso ao TCU

A fiscalização por parte do Congresso Nacional, com auxílio do TCU, é feita por meio de solicitações. Pode-se requisitar que o Tribunal realize fiscalização específica, forneça informações sobre a fiscalização já realizada ou se pronuncie conclusivamente sobre a regularidade de uma despesa.

Essas solicitações são feitas pelo Congresso e encaminhadas ao TCU, sendo classificadas em solicitação de fiscalização de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades da administração pública, nos termos do art. 71, inciso IV, da CF.

O Regimento Interno do TCU, em seu art. 232, dispõe que podem apresentar uma solicitação ao Tribunal, em nome do Congresso Nacional:

  • Presidentes do Congresso, do Senado e da Câmara;
  • Presidentes de comissões técnicas ou de inquérito (após aprovada a solicitação pela comissão); 
  • Presidente da CMO.

As solicitações aprovadas e remetidas ao TCU têm classificação de Solicitação do Congresso Nacional (SCN), sendo tratadas como urgentes e de natureza preferencial. Os parlamentares também podem apresentar pedidos individualmente para representar a ocorrência de irregularidades de que tenha conhecimento, sendo as solicitações apresentadas individualmente classificadas como representação (Regimento Interno do TCU, art. 237, III).

Quando se tratar de solicitações de informações, de fiscalização ou de pronunciamento conclusivo sobre regularidade de despesa, é necessária a aprovação da solicitação por comissão da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. No TCU serão autuadas como SCN, o que gera tratamento prioritário ao processo.

Da mesma forma que um Projeto de Lei (PL) possui um prazo para tramitar nas comissões, as SCNs também possuem prazos para serem atendidas pelo TCU. Solicitações de fiscalização devem ser atendidas em até 180 dias, enquanto as demais têm prazo de até 30 dias. Esses prazos podem ser prorrogados pelo Plenário do TCU, uma única vez, por até metade do período inicialmente fixado, quando devidamente justificada a necessidade. As deliberações são sempre comunicadas pelo presidente do Tribunal e todos os acórdãos proferidos são disponibilizados na internet.

Além disso, os principais trabalhos do Tribunal também são divulgados por meio do relatório trimestral de atividades, encaminhado periodicamente ao Congresso Nacional. As informações consideradas mais significativas, selecionadas por função de governo, são reunidas em folhetos, e distribuídas nas comissões e Plenários do CN.

Exemplos reais da fiscalização do Legislativo

Através da sua prerrogativa constitucional em que o seu dever é de fiscalizar a execução orçamentária e atos do Executivo Federal, o Congresso Nacional pode convocar assembleias públicas, requerer informações, e entre outras atividades. Um dos usos mais comuns da fiscalização do legislativo é a convocação de ministros de Estado para dar esclarecimentos de assuntos em que está sendo debatido naquela comissão. A título de exemplo, em abril de 2020 foi apresentado um requerimento de convocação (RQS 163/2020) para que o Ministro da Cidadania, Onyx Lorenzoni, comparecesse ao Plenário Virtual do Senado Federal, a fim de prestar informações sobre o auxílio emergencial.

Um outro exemplo mais atual é o requerimento de informação a um órgão da administração pública que foi solicitado pelo Congresso Nacional no caso do dossiê de investigação dos servidores públicos e membros das forças policiais que fazem parte do Movimento Anti Fascistas, elaborado pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública em que há três requerimentos de informação sobre o conteúdo desse dossiê, como também três pedidos de convocação para prestar depoimento em uma sessão do Congresso Nacional. 

Outro ponto importante é que o trabalho fiscalizatório é majoritariamente feito pelas comissões das Casas Legislativas (Câmara e Senado), tais como: a  Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC) e a Comissão de Finanças e Tributação (CFT), na Câmara; e a  Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) e a Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CTFC), no Senado Federal.

Na Câmara dos Deputados:

Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC)

Criada no RICD no Art. 32 na parte VIII, a comissão tem em suas atribuições principais: a tomada de contas do Presidente da República (Art. 51, II, da CF); o acompanhamento e fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, incluídas as sociedades e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal (Art. 166, § 1º da CF); planos e programas de desenvolvimento nacional ou regional dos programas que lhes disserem respeito; representações do Tribunal de Contas solicitando a interrupção de contrato impugnado ou outras providências a cargo do Congresso Nacional, elaborando, em caso de parecer favorável, o respectivo projeto de decreto legislativo (CF, art. 71, § 1º); exame dos relatórios de atividades do Tribunal de Contas da União (CF, art. 71, § 4º) e requisição de informações, relatórios, balanços e inspeções sobre as contas ou autorizações de despesas de órgãos e entidades da administração federal, diretamente ou através do Tribunal de Contas da União.

A comissão também realiza diversas recomendações sobre a execução orçamentária dos programas, políticas públicas e obras em que o Executivo não está gastando conforme proposto nas leis orçamentárias e da CF (LOA, LDO & PPA). Ademais, os ministros, os técnicos do TCU e o Comitê de avaliação de informações sobre as as obras e serviços com indícios de irregularidades graves (COE) fiscalizam as obras e avaliam as informações das principais obras públicas executadas e que podem ou não serem excluídas no orçamento devido às inconsistências relatadas nas vistorias técnicas ou nos relatórios, e, além disso, recebem denúncias de irregularidades das aplicações dos recursos federais.

Nesta comissão é realizada também o Prêmio Transparência e Fiscalização Pública, criado pela Resolução da Câmara dos Deputados nº 13/2003, com o objetivo de reconhecer e homenagear o trabalho das entidades e pessoas já falecidas com serviços ou ações que mereçam especial destaque para a causa da transparência e/ou fiscalização na gestão administrativa, patrimonial e dos recursos públicos no Brasil. O prêmio realizado na CFFC é entregue em duas categorias: governamental (agraciando a melhor experiência de transparência e de fiscalização realizada por órgão, entidade, programa ou agente da administração pública direta ou indireta de qualquer um dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios) e sociedade civil (pela melhor experiência de fiscalização da administração pública realizada por pessoa, entidade ou conjunto de entidades da sociedade civil).

Comissão de Finanças e Tributação (CFT)

Além das suas atribuições expostas no RICD (Art 32, X), é nesta comissão que é feita o trabalho de análise da execução orçamentária, onde é realizada uma reunião com os representantes da Secretaria do Tesouro Nacional para discutir e analisar tanto a sua execução como também o desempenhos das transferências constitucionais dos fundos de participações dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios.  

Senado Federal:

Comissão de Assuntos Econômicos (CAE):

Conforme o RISF (art. 99), além de suas atribuições principais de fiscalização:

  • Do aspecto econômico e financeiro de qualquer matéria que seja por despacho do presidente, por deliberação do plenário e outras comissões;
  • Discussão dos problemas econômicos do país, política de crédito, câmbio, seguro e transferência de valores, comércio exterior e interestadual, sistema monetário, bancário e de medidas, títulos e garantia dos metais, sistema de poupança, consórcio e sorteio e propaganda comercial, tributos, tarifas, empréstimos compulsórios;
  • Finanças públicas, normas gerais sobre direito tributário, financeiro e econômico; orçamento, juntas comerciais, conflitos de competência em matéria tributária entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, dívida pública e fiscalização das instituições financeiras; 
  • Escolha dos Ministros do Tribunal de Contas da União (CF, arts. 49, XIII, e 52, III, b); do presidente e diretores do Banco Central (CF, art. 52, III, d) e que a cada primeira quinzena dos meses de fevereiro, abril, julho e outubro deverá ocorrer audiências públicas para a apresentação e discussão da gestão do Banco Central, além das futuras projeções econômicas.

Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor (CTFC):

Nesta  comissão os trabalhos são descritos no RISF (Arts. 102-A, 102-B, 102-C e 102-D), as suas atribuições têm como objetivo apreciar matérias que dizem respeito ao tema de transparência e governança pública e de defesa do consumidor. Além de fiscalizar os atos do Poder Executivo, com a ajuda da disponibilização dos relatórios do TCU. É nessa comissão que os senadores podem propor algumas providências. São elas:

  • Requerimento de Informações Necessárias;
  • Solicitação de Auditorias pelo TCU para o aprofundamento da fiscalização;
  • Convocação de Ministros de Estado para dar esclarecimentos;
  • Assembléias Públicas com participação da sociedade civil para explicar algum problema ou que tenha algum questionamento de funcionamento de alguma área.

Como diferencial, é a única comissão que tramita a PFC sendo solicitadas as diligências e instrumentos do TCU, podendo ser apresentado por qualquer senador.

Assim, são diversos os mecanismos presentes no Legislativo para equilibrar o exercício do poder, a fim de evitar eventuais abusos do Executivo que excedam os limites, conforme previsto constitucionalmente. No mais, é perceptível a importância das comissões legislativas, dentre suas várias atribuições, em ser um canal de participação e difusão de informação sobre o poder público à sociedade.

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