O que são Projetos de Decreto Legislativo (PDLs)?

Os Projetos de Decreto Legislativo (PDL) são proposições criadas para formalizar, com efeito de lei ordinária, os atos de competência exclusiva do Poder Legislativo. Essas proposições acumulam diversas prerrogativas, tais como: apreciar a concessão, renovação e permissão de emissoras de rádio e televisão; aprovar a programação monetária; autorizar o referendo e convocar plebiscitos; escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União (TCU); julgar as contas prestadas pelo presidente da República; ratificar acordos, tratados ou atos internacionais; sustar alguns atos normativas do Poder Executivo; entre outras atribuições expressas no art. 49 da Constituição Federal (CF).

Caso aprovado, o PDL origina um Decreto Legislativo, que é considerado um dos atos normativos primários. Em outras palavras, o Decreto Legislativo é uma norma fundamentada no próprio texto da CF, que obedece tanto ao processo legislativo quanto aos princípios constitucionais que orientam a sua elaboração. Por conta disso, esse ato pode inovar o ordenamento jurídico ao criar, modificar ou extinguir direitos e obrigações (art. 59, CF).

Além disso, o PDL faz parte, segundo o Curso de Regimento Interno da Câmara dos Deputados (2019), das atribuições meramente deliberativas do Congresso Nacional (CN) – formado pela Câmara dos Deputados (CD) e pelo Senado Federal (SF), que visa praticar e sustar atos, resoluções e autorizações, por meio de decretos legislativos, sem a sanção do presidente da República.

Outro aspecto que deve ser levado em consideração é a forte preponderância desse tipo de proposição na Câmara dos Deputados. Para se ter uma ideia, entre 2015 e 2019, a aprovação do PDL representou cerca de 43% dos projetos apreciados em Plenário e 44% nas comissões da Casa, de acordo com os dados disponibilizados pela Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. Portanto, entender as fases de apreciação desse projeto é fundamental para quem quer se aprofundar no estudo do processo legislativo brasileiro.

Pensando em todas essas questões, o objetivo deste texto é discorrer sobre as particularidades do PDL. Para tal, será explorado os principais temas que são legislados por essas proposições, sua iniciativa e, além disso, as etapas que esse projeto percorre até a sua aprovação (ou rejeição) nas Casas.

Áreas temáticas

Como dito anteriormente, o PDL pode contemplar diferentes áreas temáticas. Entre elas, as mais comuns são: política e administração pública; ciência, tecnologia e comunicações; direitos humanos; relações exteriores. Além disso, vale lembrar que esse tipo de proposição visa regulamentar os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional (CN) nos termos da CF, isto é, esses projetos, quando criados, têm seus temas trabalhados no âmbito de uma dessas competências.

Ficou interessado(a) em saber um pouco mais sobre os assuntos que são deliberados a partir desse tipo de projeto? Confira alguns exemplos de PDLs aprovados na Câmara dos Deputados entre 2019 e 2020 (CF, art. 49):

Agora que você já sabe o amplo papel desse tipo de projeto, que tal aprender como ocorre a sua apresentação, tramitação e promulgação?

Apresentação

O PDL pode ser apresentado por qualquer deputado federal ou senador e pelas comissões de ambas as Casas. Há também casos em que esses projetos são oriundos de mensagens do Poder Executivo. Sua formação se assemelha a de um Projeto de Lei (PL), diferindo deste apenas no processo de sanção e veto, pois, sendo matéria de competência exclusiva do Poder Legislativo, não precisam ser remetidas ao presidente da República. 

Entre os PDLs de iniciativa das comissões, destacam-se os destinados a ratificar atos de concessão de emissoras de rádio e televisão. Nesses casos, eles são elaborados e apresentados privativamente pela Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) a partir do pedido de ratificação (TRV) feito pelo Poder Executivo. Também há os casos dos PDLs referentes à aprovação de tratados, acordos e atos internacionais, que são de iniciativa privativa da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), e, assim como no caso anterior, são criados e apresentados a partir do recebimento da mensagem presidencial solicitando a aprovação.

Um outro exemplo disso são os projetos de fixação da remuneração dos membros do Congresso Nacional, do presidente e do vice-presidente da República e dos ministros de Estado, apresentados pela Comissão de Finanças e Tributação (CFT) da Câmara dos Deputados. Tendo em vista que é uma de suas competências, a comissão deve elaborar, no último ano de cada legislatura, um PDL que estabelece o salário e a ajuda de custo dos senadores e deputados federais que atuarão na legislatura subsequente. Além disso, a CFT deve apresentar outro PDL definindo a remuneração do presidente e do vice-presidente da República e dos ministros de Estado para cada exercício financeiro (art. 214, RICD; CF, arts. 150, II; 153, III e 2º, I).

Ademais, tendo em vista que a apresentação desse tipo de projeto pode ocorrer tanto na Câmara como no Senado, sua tramitação pode ser iniciada em qualquer uma das Casas. Logo, quando um PDL é apresentado por um deputado federal, a Câmara dos Deputados exerce o papel de Casa iniciadora, sendo responsável pelas primeiras deliberações do projeto. Enquanto isso, o Senado Federal atua, nesse caso, como a Casa revisora, tendo o papel de revisar o texto aprovado na Câmara. O oposto também acontece quando o projeto é de autoria de um senador.

Caso um PDL elaborado por um deputado federal seja alterado no Senado Federal, o projeto retorna para a Câmara para que as modificações sejam votadas. Assim, é possível afirmar que a Casa iniciadora (local onde a proposição foi tramitada primeiramente) dá a palavra final sobre o conteúdo da proposição.

Tramitação

Se a apresentação do texto ocorrer inicialmente na Câmara dos Deputados, o presidente da Casa fica responsável por despachar a matéria para as comissões competentes, conforme o tema que é tratado no projeto. Caso o conteúdo da proposição verse sobre um assunto que deve ser discutido em mais de três comissões de mérito, é necessária a instalação de uma Comissão Especial (Cesp) para a análise da matéria, substituindo todas as demais comissões.

O PDL pode tramitar em regime ordinário ou de urgência. Na tramitação ordinária, o projeto é analisado pelas comissões despachadas para tratar do mérito e da admissibilidade. Dessa forma, é designado um relator em cada comissão e votado um parecer. Com a aprovação dos pareceres das comissões, o projeto segue para a deliberação do Plenário, onde deve ser aprovado pela maioria simples dos votos, presente a maioria absoluta dos deputados federais.

Assim como visto em outros textos do blog sobre o PL, o PDL também pode tramitar com caráter conclusivo na última comissão de mérito, não havendo a necessidade, para a aprovação, de deliberação em Plenário. A título de exemplo, isso ocorre com aqueles que se destinam a ratificar atos de concessão de serviços de rádio e televisão. Embora não estando expressos no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), os PDLs dessa natureza passaram a se sujeitar ao poder conclusivo de apreciação das comissões a partir do entendimento do Parecer Normativo nº 9-A, de 1990, da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).

Além do mais, quando se trata de um tratado, acordo ou ato internacional, o Executivo envia ao Legislativo uma Mensagem que é despachada para a Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN). Essa Mensagem chega em regime de prioridade, mas quando aprovada, é transformada em um PDL, que tramitará na Casa em regime de urgência.

Ao tramitar em regime de urgência, é dispensada a votação nas comissões e os relatores de cada comissão ficam incumbidos de proferir seu parecer em Plenário. E, no mais, é recorrente que seja designado apenas um único relator de Plenário para dar parecer em nome de todas as comissões. Após a leitura dos pareceres, a votação ocorre imediatamente, mantendo-se o quórum de maioria simples.

Uma vez aprovado na Câmara, o projeto segue para o Senado, que será responsável por avaliar a versão final do texto aprovado na Casa iniciadora. Dessa forma, o PDL é despachado e votado nas comissões do Senado e, após a aprovação em todas elas, a matéria segue para a deliberação em Plenário com quórum de maioria simples. Devido ao fato de versarem sobre temas que são tidos pela Constituição Federal como exclusivos do Congresso Nacional, é necessário apenas a aprovação das duas Casas, sendo a sanção presidencial dispensada.

Como veremos no fluxograma a seguir:

Promulgação

Após a aprovação de um Projeto de Decreto Legislativo, o texto é promulgado pelo presidente do Congresso Nacional, não havendo necessidade de uma Sessão Conjunta para realizar esse ato. Isso faz com que o PDL seja considerado uma matéria meramente deliberativa, assim como os Projetos de Resolução, uma vez que não é necessária a atuação do Poder Executivo ao fim do processo para a conversão do texto aprovado em legislação.

Um exemplo atual que nos mostra a relevância deste tipo de matéria é o Projeto de Decreto Legislativo nº 88, de 2020, que reconhece a ocorrência do estado de calamidade pública no Brasil. Apesar de não ter tramitado de maneira convencional, prevista nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados (RICD) e do Senado Federal (RISF), o projeto passou pelas duas Casas e, após ser aprovado, foi promulgado como Decreto Legislativo nº 6, de 2020.

O início da tramitação do PDL 88/2020 se deu quando o chefe do Poder Executivo encaminhou a Mensagem nº 93, de 2020, à Câmara, solicitando o reconhecimento de estado de calamidade pública em decorrência da pandemia da covid-19. Em seguida, o deputado federal Orlando Silva (PCdoB/SP) apresentou um texto que foi aprovado no Plenário virtual da Câmara e do Senado, respectivamente.

Com a aprovação do PDL, ficou reconhecido o estado de calamidade pública, o que acarretou na suspensão dos prazos para o ajuste das despesas de pessoal e dos limites do endividamento para cumprimento das metas fiscais, além da adoção dos limites de empenho (contingenciamento) das despesas. Em suma, o Congresso permite, nesses casos, o descumprimento das metas fiscais por parte do Executivo Federal, dando margem para medidas como o aprimoramento do Sistema Único de Saúde (SUS) e a criação de programas econômicos e sociais.

Conclusão

O PDL é responsável por regular importantes matérias temáticas ao funcionalismo público. Além disso, essa proposição exerce a função de sustar efeitos que interferem nas matérias de sua competência e atua, de certa forma, como mediador das relações internacionais. Sua atuação abrangente reforça, inclusive, a ideia do Poder Legislativo como um dos grandes protagonistas do processo político brasileiro.

Nesse sentido, esse tipo de proposição destaca-se como um instrumento que viabiliza a atuação e o protagonismo do Congresso Nacional ao garantir uma certa autonomia de decisão referente às questões do seu âmbito, sem a interferência direta de outros Poderes.

Referências bibliográficas

BRASIL. Regimento Interno da Câmara dos Deputados: 15. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Ed. Câmara, 2015.

Curso de regimento interno da Câmara dos Deputados [recurso eletrônico] / André Corrêa de Sá Carneiro, Luiz Claudio Alves dos Santos, Miguel Gerônimo da Nóbrega Netto. – 5. ed. – Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2019. – (Coleção prática legislativa; n. 3 e-book)

Pacheco, Luciana Botelho. Perguntas e respostas sobre Regimento interno da Câmara dos Deputados [recurso eletrônico] / Luciana Botelho Pacheco, Paula Ramos Mendes. – 5. ed. – Brasília: Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2018. – (Coleção prática legislativa; n. 1 e-book)

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