Produção Legislativa: Autoria

Já tratamos do trâmite legislativo da Câmara dos Deputados em outra matéria, dando ênfase às diversas partes da máquina pública geradora de normas que refletem na vida da sociedade direta ou indiretamente. Os autores das matérias exercem papel importante nesta produção legislativa, chegou a hora de tratarmos dessas figuras.

Visão geral sobre a autoria

A autoria consiste na elaboração de uma proposição legislativa por um ou mais parlamentares, ou seja, ele(a) propõe um texto que crie, modifique ou retire alguma norma do ordenamento brasileiro. Seja esta de impacto direto na sociedade (como a criação de um hospital), indireto (facilitação de investimentos na economia) ou de impacto interno na Câmara dos Deputados (alteração no número efetivo de servidores).

Vale ressaltar que as proposições possíveis de serem criadas nem sempre visam efeitos normativos diretos, pois, por vezes, são proposições que têm efeitos no trâmite das matérias (como às emendas que visam alterar o conteúdo de uma matéria). Ademais, há proposições que precisam de uma quantidade mínima de assinaturas para ser validada (como o requerimento de inversão de pauta), esta exigência é denominada de quórum de apoiamento.

A elaboração de propostas seguem regras contidas no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD), e/ou na Constituição Federal (CF) vigente. 

Toda proposição precisa passar pelo crivo preliminar da Mesa Diretora para uma primeira triagem das matérias enviadas pelos parlamentares. Nesta triagem, são barradas quaisquer propostas que sejam evidentemente inconstitucionais, que possam ferir o Regimento Interno ou fujam da competência do Poder Legislativo. Nestes casos, a matéria é devolvida ao autor (art. 137, §1º, RICD), que tem a prerrogativa de recorrer ao Plenário da Câmara dos Deputados, no prazo de cinco sessões da publicação do despacho desfavorável. Mesmo no caso de recurso deferido e a matéria iniciar sua tramitação, haverá manifestação da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) sobre ela, uma vez que é de competência desta comissão falar sobre a constitucionalidade das matérias em geral (art. 137, §2º, RICD).

No tocante a atuação do autor nas comissões, destacam-se a sua responsabilidade por apresentar, explicar, defender e sanar eventuais dúvidas que outros parlamentares tenham sobre sua proposta, sempre respeitando o limite de tempo de fala, réplica e apartes. Os demais deputados podem fazer perguntas pertinentes à matéria para um melhor entendimento sobre o tema e as ideias contidas naquele texto. Ao autor é garantido sempre ao menos um momento de fala durante uma reunião em comissão: ao apresentar a matéria. Ademais, isso não o impede de falar durante o período de discussão.

A construção da proposição precisa seguir algumas regras de redação para corroborar com a chamada boa técnica legislativa. Para tal, existe a Lei Complementar nº 95 de 1998, que detalha as regras de redação que precisam ser observadas. Dentre as regras contidas nesta lei, a título de exemplo, temos:

  • usar frases curtas e concisas (art. 11, I, b);
  • evitar o emprego de sinonímia com propósito meramente estilístico (art. 11, II, b);
  • restringir o conteúdo de cada artigo da lei a um único assunto ou princípio (art. 11, III, b);

Ademais, devido à possibilidade de alterações no texto durante todo o processo de tramitação, a secretaria da CCJC e a Consultoria Legislativa têm participação na elaboração da Redação Final da proposição.

Uma proposta necessita, além das métricas e formatações pré definidas, de uma escrita clara, objetiva e coerente. É preciso, acima de tudo, ser bem fundamentada na seção de justificativa do conteúdo, podendo se valer até de dados estatísticos para comprovar algum ponto de vista e/ou incrementar a credibilidade e relevância da matéria. Podendo, assim, ter um maior engajamento dos outros parlamentares. Vale ressaltar uma curiosidade, nem todas as propostas legislativas são feitas pelos próprios parlamentares, há encaminhamentos de textos de associações, confederações, empresas, assessoria – sob supervisão do parlamentar – e até mesmo da própria sociedade para que o parlamentar dê seu aval. Isso se deve pelo fato dos parlamentares terem, normalmente, uma agenda cheia e ser inviável redigir todas as suas produções. Complementarmente, o conhecimento de um deputado pode não ser vasto o suficiente para abarcar determinado assunto, portanto, a contribuição destes assessores pode garantir projetos mais eficientes e o sucesso de suas aprovações.

Algumas regras que permeiam a autoria

Além de regras sobre as temáticas que são ou não permitidas para a criação de matérias pelos parlamentares, há regras que regem suas prerrogativas, limitações e deveres. Dentre as centenas de artigos regimentais que versam sobre todo o corpo legislativo, há seções dedicadas a tratar sobre a autoria e outras espalhadas em seções correlatas. Portanto, abordá-las não seria possível e, por isso, nos ateremos às mais relevantes para um bom entendimento da dinâmica na prática da produção legislativa.

O tema de matérias a serem criadas no Poder Legislativo pode ser iniciado por vários agentes (acesse este post para mais detalhes), inclusive a própria sociedade civil pode propor projetos de lei (art. 61, §2º, CF). Dentro da Câmara dos Deputados, todos os seus membros têm direito de propor matérias a serem debatidas, tornando-se o autor desta. Contudo, não é permitido que o autor presida a comissão ou Plenário, ou seja, assuma a posição de “diretor dos trabalhos” (seja como presidente de comissão ou Plenário), pois é incompatível com a posição de autor da matéria (art. 43, RICD). A justificativa, embora simples, reside no conflito de interesses: o presidente de comissão precisa prezar pela imparcialidade para o bom andamento dos trabalhos, enquanto a posição de autoria defende os seus argumentos e convencer seus pares a apoiá-lo.

Uma mesma matéria pode ser apresentada de maneira coletiva entre os parlamentares, neste caso, é assinada em conjunto por todos(as) que participaram da elaboração. Para fins regimentais, é considerado como autor todos os signatários da proposta (art. 102, §1º, RICD). Não obstante, a sequência das assinaturas também define qual dos deputados irá gozar das prerrogativas conferidas ao autor: sendo reservada ao parlamentar que assinou primeiro (primeiro signatário) (art. 102, §2º, RICD).

Dentre as prerrogativas de Autor, está a possibilidade dele incluir sua matéria na Ordem do Dia para ser discutida na reunião imediata. Isso ocorre pois é possível que os prazos previstos para encerramento das apreciações sejam extrapolados, a depender do teor da pauta. Neste caso, a relatoria é designada para proferir parecer na mesma reunião ou até a seguinte (art. 52, §4º, RICD).

Há também a possibilidade de uma proposição ser retirada de tramitação, entretanto, só poderá ser feita a partir de requerimento apresentado pelo autor ou pela metade mais um dos autores (sendo deferida ou não pelo Presidente da Câmara). Caso já tenha algum parecer favorável de alguma comissão, só caberá ao Plenário deliberar sobre a retirada: sendo necessário aprovação de maioria absoluta (art. 104, §§1º e 2º, RICD).

Em contrapartida, é possível que uma proposta que tenha sido arquivada retorne para tramitação do ponto em que parou. Neste caso, é necessário  requerimento do autor, ou autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias após a primeira sessão legislativa da legislatura subsequente. Em outras palavras, uma proposição pode ser desarquivada até cerca de seis meses após a primeira sessão legislativa do novo mandato presidencial (art. 105, parágrafo único, RICD).

Complementarmente, nem toda matéria é passível de arquivamento, alguns casos são: que tenha todos os seus pareceres favoráveis, de iniciativa popular, que sejam originárias ou tenham tramitado no Senado, dentre outras (art. 105, RICD). Neste sentido, é pertinente frisar que as matérias que tenham sido rejeitadas em seu trâmite, não poderão ser desarquivadas. Isso deve ao fato de não ser razoável, e nem corroborar com o andamento dos trabalhos, retomar a discussão de uma proposta que já tenha sido debatida e decidida pela sua rejeição.

Produção legislativa antes e durante a pandemia

Normalmente, as proposições de iniciativa de deputados são apresentadas por meio de um sistema eletrônico próprio da Câmara (art. 101, RICD), de segunda a sexta-feira, das 9h às 19h, ou até o término da sessão. Com a limitação dos trabalhos presenciais no Congresso a apresentação de proposições e de documentos legislativos passou a ser feita por meio do Sistema de Deliberação Remota (SDR) e do Sistema de Tramitação e Informação Legislativas (Infoleg).

No dia 20 de março de 2020 foi publicado o Ato da Mesa nª 123, definindo que todas as proposições acessórias às constantes da ordem do dia, como requerimentos (que em períodos de normalidade são entregues presencialmente, durante a sessão), também sejam apresentadas através do Infoleg, podendo ser apresentadas por meio de e-mail institucional específico quando autorizado pelo Presidente. Apesar destas alterações, não foram criados limites para a apresentação de nenhum tipo de proposição nem restrições enquanto o tema das proposições.

Nos propomos a fazer uma breve comparação entre a apresentação de proposições durante o período da pandemia e durante o mesmo período do ano anterior a fim de verificarmos as diferenças que podem ter sido trazidas pela crise sanitária. Assim, foi feito um recorte temporal iniciando em 23 de março de 2020, primeira segunda-feira após a implementação do Decreto Legislativo nº 6/2020, que reconheceu o estado de calamidade pública em todo o país para a adoção de medidas emergenciais e temporárias para o enfrentamento do novo coronavírus, e finalizando em 23 de junho de 2020, data da elaboração deste conteúdo. As informações foram coletadas através da plataforma “Dados Abertos” de ambas as casas legislativas.

Durante o período analisado para o ano de 2020, os parlamentares do Congresso Nacional apresentaram um total de 6.124 proposições. Analisando o mesmo período do ano de 2019, compreendido por noventa e dois dias corridos, verificamos que naquele ano o número de proposições apresentadas pelos parlamentares do Congresso Nacional foi de 7.507, resultado cerca de 22,58% superior ao verificado no ano atual. Apesar disso, não é possível afirmar que a baixa se deu decorrência direta da situação da pandemia, uma vez que a diferença não é tão grande, ficando abaixo de ¼, além de não terem sido analisados anos anteriores.

Os parlamentares apresentaram menos proposições no período compreendido no ano de 2020 do que no mesmo período do ano anterior, atuando menos do ponto de vista da autoria. Todavia, houve uma alteração relevante nos tipos de matérias mais apresentadas. Em 2019, os parlamentares apresentaram, enquanto autores, 2.067 Projetos de Lei (PLs), considerando PL, PLP e PLV (um adendo: a apresentação de substitutivo a uma MP transforma ela em uma PLV, mas a autoria continua sendo do Poder Executivo); já em 2020 foram apresentados 2.851 Projetos de Lei. Enquanto autores de Requerimentos (REQs), em 2019 foram apresentados 4.232 requerimentos, considerando requerimentos do Senado, da Câmara, do Congresso e de Informação, contra 2.461 requerimentos apresentados durante o mesmo período no ano de 2020. Houve, assim, um aumento de cerca de 37,93% na apresentação de Projetos de Lei e uma redução de 41,85% na apresentação de Requerimentos.

Outro fator interessante é acerca das palavras utilizadas na ementa das proposições apresentadas. Verificamos que das 6.124 proposições de autoria parlamentar que foram apresentadas no período analisado em 2020, 1.052 proposições continham o termo “saúde” em sua ementa. Já dentre as proposições apresentadas no período analisado para o ano de 2019, apenas 428 das 7.507 apresentavam o termo “saúde” na ementa.

Dinâmica de produção legislativa no Politeia

Na simulação do Projeto Politeia, os participantes são envolvidos na construção direta de projetos de lei. Além dos projetos de lei e projetos de lei complementar, existem outras espécies de proposições legislativas que deverão ser elaboradas pelos participantes da simulação e que são matérias constantes e de grande importância para o desenvolvimento dos trâmites legislativos, em comissões ou em Plenário, são elas: os pareceres, as emendas, os avulsos, recursos e requerimentos. Destes, somente o avulso é de responsabilidade da Organização do Politeia.

O trabalho da Organização é fundamental nesse processo uma vez que os membros, além de oferecerem aos simulantes treinamento anterior à simulação, estão em constante disposição para orientar e dar feedbacks sobre a prática legiferante, realizando um trabalho similar à Consultoria da Câmara dos Deputados, como veremos a seguir.

Durante a elaboração das proposições, os simulantes devem usar como fontes norteadoras de seus trabalhos a Constituição de 1988, o Regimento Interno do Politeia (RIP) e a Lei Complementar nº 95/1998. Nenhum projeto de lei poderá estar em discordância com o texto estabelecido e consolidado na Constituição Federal. Há de se ressaltar também que a Organização incentiva a apresentação de matérias de autoria própria dos simulantes. Contudo, pode haver apresentação de propostas reais do Legislativo, desde que indicando de qual matéria e autor aquele texto pertence. Caso não seja observada esta cautela, o texto será enquadrado na prática de plágio e consequentemente arquivado. A proposta do Projeto Politeia é que os participantes exercitem sua criatividade e a capacidade de reflexão da situação político-social do Brasil.

Assim como na Câmara, os projetos podem ser submetidos individual ou coletivamente, sendo considerados seus autores todos os signatários. Vale relembrar que o primeiro a assinar será o único dos autores que terá as prerrogativas regimentais. Contudo, para um melhor controle dos trabalhos legislativos, a apresentação de projetos no Politeia acontece semanas antes da simulação começar. Estes devem ser enviados por meio eletrônico para a Organização do Politeia.

Após o recebimento, a Organização faz considerações acerca da técnica legislativa e, posteriormente, retornará os projetos com os devidos comentários e sugestões de mudança, se necessário. Assim, é necessário atentar-se às alterações sugeridas, pois em casos flagrantes de inconstitucionalidade ou vício de iniciativa (que não é competência da Câmara), a matéria não tramitará na simulação. Por fim, os parlamentares têm o prazo de uma semana para encaminhar a versão final dos projetos à Organização, que fará o despacho para as comissões e distribuirá a cada participante, na medida do possível, um projeto para ser relatado. Como forma de incentivo e fomento à criação de projetos, prioridade da designação de relatoria é para aqueles que apresentaram projetos.

No âmbito de cada comissão, os pareceres dos projetos de lei elaborados pelos participantes serão discutidos e votados. Durante a discussão na comissão, o autor do projeto pode usar da palavra durante cinco minutos, sendo também facultada a apresentação de requerimentos de exclusividade deste. E, assim como na Câmara, nenhum deputado pode presidir reunião enquanto for autor ou relator da matéria em pauta. Não obstante, mesmo que o presidente não seja autor/relator de determinada matéria, ele pode tomar parte da discussão, entretanto, ele deve ceder sua posição de presidente temporariamente para seu vice ou secretários subsequentes na ordem de substituição. Seu retorno como presidente só se dará quando encerrada a discussão e votação da referida matéria.

A título de curiosidade, você sabia? Na última edição, foi apresentado um total de 148 projetos. Além disso, foi possível solicitar o desarquivamento de projetos que tramitaram na edição passada, caso o autor requeresse (art. 71, parágrafo único, RIP). Esse dispositivo possibilitou a apreciação de mais 10 projetos, que foram apresentados em 2018, na simulação de 2019.

A Organização do Politeia incentiva e destaca a importância da elaboração das proposições na simulação. Para evidenciar esta importância, anualmente a Gestão do Politeia seleciona alguns projetos de lei e os encaminham para a Câmara dos Deputados como sugestão legislativa. Ressalta-se também que os projetos são imprescindíveis para que as comissões mantenham funcionamento, tendo diversas matérias a ser apreciadas na pauta. Além de promover o aprendizado prático das atividades legislativas, a produção legislativa no Politeia é uma ótima oportunidade de propor novas ideias ou mesmo colocar em debate propostas já vigentes, democratizando um espaço de participação e proporcionando uma experiência no processo legiferante.

Compartilhe: