Relatoria Legislativa

O que são relatoria e relator?

O processo de construção de leis no Brasil ocorre de maneira gradual e organizada de acordo com regras bem estabelecidas. Estas regras são encontradas tanto na Constituição Federal de 1988 quanto nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados (RICD), do Senado Federal (RISF) e no Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN). Esta organização é indispensável para o bom andamento do Poder Legislativo, pois dita como o processo de elaboração de uma proposta legislativa deve ocorrer, desde sua apresentação à Mesa até sua promulgação.

No trâmite (termo dado ao processo de criação/discussão das leis dentro das Casas legislativas) de uma proposta é exigido que determinados ritos sejam cumpridos, dentre eles: a relatoria. Este texto se debruça a esclarecer o que é e como funciona o processo de relatar uma proposição.

Em termos mais elucidativos, a relatoria é a parte do processo legislativo que se concentra no debate de uma proposta, seja ela um Proposta de Emenda à Constituição (PEC), um Projeto de Lei Ordinário (PL), um Projeto de Lei Complementar (PLP), uma Medida Provisória (MP) e demais projetos. Já o relator é o parlamentar designado a elaborar o parecer, que consiste em um documento dividido em três partes (art. 129, I, II e III):

  • O relatório: é um resumo sistemático da proposição em pauta, contendo todos os seus principais pontos bem como um resumo das decisões obtidas em comissões anteriores (caso haja) (art. 129, I, RICD);
  • O voto do relator: é sua opinião sobre aquela proposição, podendo ser favorável ou contrária em partes ou em sua plenitude, assim como é permitida a incorporação de mudanças no texto: por emendas ou substitutivo. Vale ressaltar que seu voto deve estar bem justificado (art. 129, II, RICD);
  • O parecer da Comissão: é a parte que reúne as conclusões daquele debate e também a indicação dos parlamentares votantes. O parecer só será considerado da Comissão quando aprovado em todos os seus termos, caso contrário, é possível rejeitá-lo integralmente e designar novo relator (art. 129, III, RICD).

É importante ressaltar que nas comissões, diferente do Plenário, os votos dos parlamentares são quanto à aprovação ou rejeição do parecer do relator e não da proposta que está sendo debatida. Esta distinção é fundamental, pois o parlamentar que se posiciona favoravelmente à proposta deve votar contrariamente ao parecer que a desaprova a matéria. Por exemplo, caso o relator apresente parecer rejeitando projeto de lei que vise criar o Dia Nacional do Projeto Politeia, o parlamentar que concorde com a instituição desta celebração deve votar contra o parecer, pois o relator está rejeitando o PL.

Sendo aprovado pela maioria dos parlamentares presentes na Comissão (quórum de maioria simples), o parecer se torna oficialmente o parecer da Comissão e deixa de ser exclusivamente do relator. Isso se dá pois o “parecer é a proposição com que uma Comissão se pronuncia sobre qualquer matéria sujeita a seu estudo” (art. 126, RICD). Dessa forma, mesmo que seja elaborado por um parlamentar, o parecer é um documento de posicionamento da Comissão sobre aquela matéria em pauta.

Há um adendo que, mesmo que o relator seja designado a dar parecer à uma proposição específica, ele também é responsável por emitir parecer para todas as outras proposições que eventualmente forem apensadas à matéria principal. Este apensamento é uma anexação de outras proposições que tenha um teor similar àquela proposta em debate, para assim dar celeridade ao processo legislativo.

Confira as prerrogativas do relator:

Distribuição de relatoria como disputa política

O processo legislativo é permeado por diversos mecanismos de negociação e abarca prerrogativas que podem gerar entraves na aprovação de um projeto ou dar celeridade à tramitação. Dessa forma, pode-se observar que a relatoria é um dos principais meios de negociação entre os parlamentares da Casa.

O desenvolvimento de um relatório, bem como sua votação são essenciais ao processo legislativo. É neste momento que serão apresentadas possíveis alterações à proposição e consequentemente votadas a favor ou contra a permanência destas mudanças. Não apenas isso, trata-se de situação que o parlamentar assume uma posição de destaque perante seus pares, seus eleitores que o acompanham e seu próprio partido.

No processo de deliberação, é comum haver discordâncias, especialmente quando um projeto polêmico está em pauta. Tendo isso em vista, a designação de relatoria poder ser, também, utilizada para atenuar ou acirrar uma disputa política. A exemplo disso, o presidente da Câmara dos Deputados (que tem prerrogativa para designar relatores às proposições no Plenário da Casa) pode selecionar relator que é sabidamente contrário à proposta de interesse do chefe do Poder Executivo no intuito de dificultar sua aprovação. De igual maneira, pode realizar a mesma manobra para facilitar a aprovação de pautas importantes para o Governo.

A exemplo disso, foram veiculadas notícias informando que o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM/AP), passaria a relatoria da Medida Provisória nº 905, de 11 de novembro de 2019, no plenário do Senado, para o líder do PT (senador Rogério Carvalho (PT/SE)) que é partido de oposição ao governo. Esta situação se deu, segundo as notícias, pela saída de Luiz Henrique Mandetta do Ministério da Saúde e pelas acusações do presidente da República contra Rodrigo Maia (DEM/RJ), alegando que ele estaria colocando os governadores contra o Executivo. O fato de o Presidente da Câmara, o Presidente do Senado e o Ex-ministro de Estado da Saúde serem membros do mesmo partido, o Democratas; e com o novo rito de tramitação para as Medidas Provisórias durante a pandemia da Covid-19, que incumbe ao Presidente do Senado a designação de um relator para a Medida Provisória no plenário da Casa, Davi Alcolumbre teria utilizado suas prerrogativas para confrontar o Presidente da República.

Apesar de não ter ocorrida a troca efetiva, não constando tais informações na tramitação da Medida Provisória, este é um bom exemplo de como a distribuição de relatoria pode ser utilizada em uma disputa política.

Relatoria em Comissão

As proposições que tramitam na Câmara dos Deputados obedecem um ritmo sequencial em várias Comissões, pelas quais é oportuna sua deliberação, por tratar de assunto que a elas competem. Embora o Plenário seja soberano e tenha a última palavra na Casa, nem todas estas matérias têm sua apreciação condicionada ao Plenário, pois as Comissões podem ter caráter conclusivo, ou seja, um projeto de lei pode passar por todo seu processo de deliberação e votação apenas nas Comissões. Contudo, para todos os efeitos, as propostas deverão ser acompanhadas de uma relatoria em cada Comissão que transite.

De acordo com o art. 52, §1 do RICD, o relator terá metade do prazo destinado a sua Comissão para apresentar seu parecer. Este prazo pode variar a depender do tipo de tramitação do projeto. A exemplo disso, Comissão em regime de tramitação ordinário tem quarenta sessões para apreciar a matéria, desta forma, o relator tem vinte sessões para emitir seu parecer. Adicionalmente, este prazo pode ser prorrogado pelo presidente da Comissão, a pedido do relator. Diante do esgotamento destes prazos o presidente deve designar outro membro como relator ou tomar para si a relatoria do projeto. Após a aprovação do relatório nesta primeira Comissão, o projeto segue para a próxima, onde também ocorre o mesmo processo.

Relatoria em Plenário

Em casos específicos pode ser dispensada a apresentação do relatório em Comissão, havendo a designação de um relator de plenário para proferir o parecer:

  • Se os prazos previstos no art. 52 do RICD forem esgotados, a Comissão pode, a pedido do autor da proposição, deferir a inclusão na ordem do dia mesmo com o parecer pendente. Neste caso, o relator ainda pode apresentar o parecer até o começo da discussão da matéria, mas caso não o faça cabe ao presidente designar um novo Deputado para relatar a matéria em plenário (art. 52, §4, RICD);
  • Se a Comissão apresentar um requerimento, assinado por um terço de seus membros e este for aprovado pela maioria absoluta da respectiva composição plenária, no intuito de incluir matéria na Ordem do Dia para apreciação imediata e ainda esteja pendente a emissão de parecer, será designado um relator para proferir parecer oral no plenário da Comissão (art. 52, §5, RICD);
  • Quando aprovado requerimento de urgência para uma matéria, esta é incluída em primeiro lugar na Ordem do Dia, se os pareceres das Comissões estiverem pendentes e elas julgarem não estar preparadas para proferir o parecer na sessão, estas podem solicitar o prazo de duas sessões para elaboração do parecer. Mesmo após este prazo concedido, se a matéria ainda estiver pendente de parecer, ao ser anunciada a discussão, o presidente deve designar um deputado para proferir seu parecer oral em Plenário (art. 157, RICD);
  • O novo rito de tramitação das Medidas Provisória durante a pandemia da Covid-19 dispensa a apresentação de parecer mediante uma Comissão Mista. Desta forma, tanto o Presidente da Câmara quanto o Presidente do Senado devem designar um parlamentar para relatar a Medida Provisória no plenário das respectivas casas.

Como funciona a relatoria em Medida Provisória?

A Medida Provisória (MP) é um tipo de proposta legislativa de prerrogativa exclusiva do presidente da República e se aplica a ela um regime especial de tramitação. Para apreciar uma MP é necessário instalar uma Comissão Mista, contendo senadores e deputados em sua composição. 

Neste cenário, por ser um rito especial, esta Comissão tem a responsabilidade de emitir parecer que verse tanto sobre a admissibilidade quanto o mérito da matéria. Por ser o posicionamento de uma única Comissão e não de várias (como é o rito comum de proposta ordinária), o relator tem maior preponderância e mais responsabilidade sobre o seu parecer.

A exemplo disso, pode-se considerar a Medida Provisória nº 459, de 25 de março de 2009, que versa sobre o Programa Minha Casa Minha Vida. Este foi um caso que evidencia a dimensão do volume de emendas que uma proposição pode receber, pois foram mais de 300 emendas sugeridas só na Câmara dos Deputados. O então relator, deputado Henrique Eduardo Alves (MDB/RN), emitiu seu parecer para a MP, bem como para todas as emendas.

Para esses casos, o RICD conta com um dispositivo que prevê a distribuição da relatoria para outros parlamentares, dividindo, assim, a matéria em partes e facilitando seu estudo. Contudo, é necessário escolher quem será o Relator-Geral (bem como seu substituto) e o Relator-Parcial (e seu substituto). Ao final da elaboração do parecer, será entregue um único documento à Mesa da Comissão (art. 57, II, RICD).

Como estão as relatorias no período da covid-19?

Devido às atividades no Congresso estarem restritas em decorrência do estado de calamidade pública provocado pela covid-19, as relatorias dos projetos também tiveram o seu fluxo alterado. Para atender às demandas, criou-se o Sistema de Deliberação Remota (SDR), no qual a apresentação de proposições e documentos legislativos deverá ser feita remotamente. Serão votadas por meio deste sistema matérias que tenham manifestação favorável de líderes que representem dois terços dos membros da Casa, além das lideranças do governo, da Maioria, da Minoria e da oposição. Estas proposições vão tramitar em regime de urgência e ficarão suspensos os prazos regimentais para apresentação de recursos, emendas e outras proposições que não estejam em pauta.

Por se tratar de um regime de urgência, poderá o presidente da Casa, caso a proposição pautada ainda não tenha sido apreciada pelas Comissões, designar relator à matéria para apresentar parecer em Plenário. E, o prazo para apresentar emendas é de até duas horas antes da Sessão convocada para sua apreciação.

Em relação aos projetos de orçamento, como previsto em Ato Conjunto nº 2 de 2020, somente poderão ser pautadas as matérias urgentes ou relacionadas com a pandemia da covid-19, com o consentimento de 3/5 (três quintos) dos líderes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Nesse caso, deverá funcionar como relator, na sessão remota da Casa a que pertença, o parlamentar que eventualmente tenha sido designado relator, antes da publicação do Ato, no âmbito da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO).

Já em relação às Medidas Provisórias, como visto no nosso post sobre o novo fluxo de tramitação das MPs, com a extinção da apreciação por uma Comissão Mista, haverá apenas um relator designado em cada uma das Casas: um relator na Câmara, como Casa Iniciadora, e um relator no Senado, como Casa Revisora. Assim, o parecer será discutido e analisado junto com suas possíveis emendas diretamente nos Plenários das duas Casas do Congresso Nacional, separadamente.

Além disso, é importante mencionar que esse fluxo é provisório e perdurará apenas enquanto durar a restrição das atividades no Congresso. Portanto, essa alternativa oferecida pelo sistema remoto para o funcionamento das Casas não deve se tornar uma realidade após o fim da pandemia.

Como funciona a relatoria no Politeia?

Durante a simulação do Projeto Politeia, os participantes, no papel de deputados, escrevem proposições, fazem relatorias e discutem Projetos de Lei ordinários ou complementares, atuando com grande fidelidade e realismo. Assim, os deputados também simulam o processo de relatoria, com a elaboração de pareceres, de forma similar ao que acontece na Câmara dos Deputados. 

O parecer no Politeia é o documento pelo qual a Comissão emite sua opinião a respeito de uma matéria e serve de base para a tomada de decisão nas deliberações em Plenário. É importante ressaltar que nenhum projeto poderá ser votado sem que haja um parecer escrito da Comissão responsável por sua apreciação, exceto quando a proposição tramitar em regime de urgência, neste caso o parecer poderá ser proferido oralmente em Plenário.

Como adaptação, a designação da relatoria da primeira Comissão pela qual a proposição irá tramitar caberá à Organização do Politeia. As relatorias são, portanto, atribuídas de maneira aleatória às Comissões, sendo dada prioridade aos deputados que elaboraram projetos de lei. A partir da segunda Comissão, seu presidente designará o relator, assim como no processo legislativo oficial.

Dessa forma, a Comissão discute e vota o parecer apresentado pelo relator em reunião; sendo este escolhido pelo presidente da Comissão. As decisões em reunião são feitas quando houver maioria de votos, mediante maioria absoluta dos membros presentes e, em caso de empate, predomina o voto do relator. Já as emendas propostas por outros parlamentares apresentadas em Comissão são entregues ao relator e, caso sejam acatadas, serão apreciadas juntamente com o parecer do projeto, constituindo um substitutivo.

No processo de votação das Comissões, assim como na vida real, caso algum membro discorde do parecer do relator, ele tem o direito de apresentar um “voto em separado”, o qual tem a mesma estrutura de um parecer: deve ser apresentado por escrito e deve ser fundamentado. Esse voto, na maioria das vezes contrapõe-se ao parecer do relator podendo, inclusive, se tornar o parecer vencedor caso o relatório original seja rejeitado. 

Dessa forma, se a maioria do colegiado concordar com o posicionamento da relatoria, o relatório passa a constituir o parecer da Comissão e, caso discorde, outro parlamentar será designado para elaborar um parecer. Nesse segundo caso, um novo parecer será proferido oralmente logo após a votação, e, posteriormente, entregue por escrito pelo relator substituto à Organização do Politeia até a reunião ordinária seguinte, salvo se vencido ou ausente este, caso em que o presidente designará outro deputado para fazê-lo. Ademais, o parecer vencido que não for aprovado também será considerado como voto em separado. 

Você sabia? Na última edição do Politeia, em 2019, foram aprovados cerca de 175 pareceres sobre as mais diversas matérias nas 8 Comissões, durante o total de 6 reuniões em cada uma delas.

Como visto, a execução desse trabalho é primordial para contribuir com o aprimoramento do conhecimento relativo ao processo legislativo dos participantes, proporcionando uma visão ainda mais completa e participativa de como funciona o processo de construção e aprovação de leis.

Compartilhe: